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Initiative für mehr Demokratie - Südtirol / Iniziativa per più democrazia - Alto Adige / Scomenciadia por plü democrazia - Südtirol

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Begleitbericht

zum "Landesgesetzentwurf zur Direkten Demokratie - Anregungsrechte, Befragungsrechte, Stimmrechte""


Mit der, am 21. Februar 2001 in Kraft getretenen Reform des Autonomiestatutes hat das Land Südtirol die Zuständigkeit zur Festlegung der Regierungsform erhalten. Damit ist dem Land Südtirol in der Folge der Übertragung einer weitgehenden Verwaltungsautonomie auch die Kompetenz zuerkannt worden, die Ausübung der politischen Macht zu regeln, mittels der die Verwaltungsautonomie wahrgenommen wird. Im Wesentlichen geht es dabei um die Regelung der politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Mit diesen ist zum Einen festzulegen, wie die Bürgerinnen und Bürger nach den Regeln der indirekten Demokratie die ihnen in der Demokratie ursprünglich zuerkannten politischen Entschei-dungsmacht einer politischen Vertretung übertragen und diese sie ausüben soll, zum Anderen, wie und in welchem Ausmaß die Bürgerinnen und Bürger nach den Regeln der direkten Demokratie die politische Entscheidungsmacht selbst ausüben und zugleich auch eine direkte Kontrolle über die Tätigkeit der politischen Vertretung ausüben können sollen.

Vorliegender Gesetzentwurf regelt die Direkte Demokratie, jene Hälfte der Demokratie also, mit der den Bürgerinnen und Bürger angesichts der Delegierung ihrer Entscheidungs-Macht einerseits die politische Handlungsfreiheit erhalten bleibt und andererseits ein Kontrollrecht gegenüber der Tätigkeit der politischen Vertretung ausüben können. Sie ist eine notwendige Ergänzung zur indirekten, repräsentativen Demokratie. Ohne sie driften die Bürgerinnen und Bürger in eine problematische Zuschauerrolle, wenn nicht gar in die politische Apathie ab. Ohne sie verselbständigt sich politische Macht und entwickelt diese immer mehr, scheinbar durch höhere Effizienz legitimiert, autoritäre Formen.

Direkte Demokratie kann jetzt erstmals in Südtirol voll ausgebildet und damit eine vollwertige Demokratie geschaffen werden. Entscheidend ist dabei, dass die Ausgestaltung der Demokratie so weit als möglich von der Bevölkerung bewusst mitvollzogen werden kann. Aus diesem Grund wird der vorliegende Gesetzentwurf als Volksbegehren eingebracht. Ein weiterer Grund dafür ist die Überzeugung von der Wichtigkeit eines Qualitätsstandards, der die Erwartun-gen interessierter Bürgerinnen und Bürger hinsichtlich anwendungsfreundlicher Regeln festhält. Angestrebt ist eine umfassende Regelung, die dem Stand der Diskussion und den Erfahrungen mit Direkter Demokratie in Europa gerecht wird.

Die Instrumente der Direkten Demokratie
Allseits anerkannt ist als Grundmuster für die Ausbildung der Direkten Demokratie die Formel "Initiative und Referendum". Sie garantiert die einfache und effiziente Ausübung der direktdemokratischen Grundrechte: der direkten Kontrolle durch die Bürgerinnen und Bürger und der politischen Handlungsfreiheit. Die bisher auf gesamtstaatlicher Ebene bekannten Instrumente Direkter Demokratie fließen in diese beiden Grundformen ein: das sogenannte abrogative (gesetzabschaffende), nunmehr mit Art 47 des reformierten Autonomiestatutes ergänzt mit dem sogenannten propositiven (gesetzeinführenden) Referendum geht in die Initiative ein. Sie bietet in einem die Möglichkeit mittels Volksabstimmung geltende Gesetze abzuschaffen, abzuändern und/oder durch neue zu ersetzen. Das sogenannte bestätigende Referendum (referendum confermativo), wie es sowohl auf Staatsebene zur Kontrolle über Verfassungsänderungen vorgesehen ist, wie auch nunmehr auf Landesebene zur Kontrolle über die Regierungsformgesetze, wird hingegen als weitaus effizienteres und viel mehr den demokratischen Grundgedanken realisierendes Instrument (dass Beschlüsse der politischen Vertretung dem mehrheitlichen Willen der Bevölkerung entsprechen sollen) für die Kontrollfunktion übernommen, die bisher auf beschränkte Weise das abrogative Referendum erfüllt hat. Das Referendum (von referieren = berichten, und von den Entscheidungsbefugten begutachten lassen) entspricht damit wieder seiner ursprünglichen Bedeutung.
Das Grundmuster "Initiative und Referendum" wird auf den verschiedenen Entscheidungs-ebenen ausgebildet: als Gesetzesinitiative und Gesetzesreferendum in Bezug auf die ein-fache Gesetzgebung, als Satzungsinitiative und Satzungsreferendum in Bezug auf die Regierungsformgesetze, als Verwaltungsinitiative und Verwaltungsreferendum in Bezug auf bestimmte Verwaltungsakte und Durchführungsverordnungen, als Statutsinitiative und Statutsreferendum in Bezug auf die Möglichkeit des Landtages, über den Regionalrat Vorschläge zur Abänderung des Autonomiestatutes an das römische Parlament zu richten. Mit diesen Instrumenten soll das Volk sein Stimmrecht ausüben können. Ergänzt wird dieses Grundmuster mit dem Instrument des Volksbegehrens, das als Anregungs- oder Vorschlagsrecht, wie derzeit schon möglich, die Möglichkeit bietet, den Landtag unver-bindlich mit Gesetzesvorschlägen bzw. die Landesregierung mit Vorschlägen zu Verwaltungsakten von Landesinteresse zu befassen. Es kann aber auch als Vorstufe zur Gesetzesinitiative genutzt werden und zwar immer dann, wenn der Vorschlag nicht unbedingt zur Volksabstimmung kommen soll. Die Volksbefragung hingegen bietet den Bürgerinnen und Bürgern ebenso wie ihrer politischen Vertretung noch vor einer Beschlussfassung die Möglichkeit einer Willenssondie-rung zu einem wichtigen Gegenstand. Sie ist ein weniger aufwendig anwendbares Instrument, das Orientierung möglich machen soll und nicht abschließende Urteile, weshalb diese Abstimmung unverbindlichen Charakter hat. Das einfachste der im Gesetzentwurf vorgesehenen direktdemokratischen Instrumente ist die Petition, die es der einzelnen Bürgerin und dem einzelnen Bürger gleichsam im Alleingang erlaubt, ein Anliegen von allgemeinem Interesse mit Anrecht auf eine Stellungnahme der politischen Vertretung zur Behandlung vorzulegen.

Vorschläge der Bürgerinnen und Bürger und Beschlüsse der politischen Vertreter können in Form eines Gesetzes, einer Durchführungsverordnung zu einem Gesetz, einer Anregung an den Regionalrat zur Ergreifung von Initiativen zur Abänderung des Autonomiestatutes und in Form von Beschlüssen zu Verwaltungsakten der Landesregierung, die sich auf Vorhaben von Landesinteresse beziehen, Gegenstand eines Volksbegehrens, eines Referendums, einer Initiative oder einer Volksbefragung sein.


Teil 1 des Gesetzentwurfes: Die allgemeinen Verfahren-bestimmungen bei der Ausübung der Anregungsrechte, des Befragungsrechtes und der Stimmrechte durch die BürgerInnen.

Die Zulässigkeit einer Vorlage
Bei der Regelung der Direkten Demokratie ist grundsätzlich von einer Gleichberechtigung der Bürgerinnen und Bürger mit den politischen Vertretern auszugehen. Das muss sich auch in den Bedingungen für die Zulässigkeit einer Vorlage widerspiegeln. Der Entscheidungsbereich des Landtages und jener der Bürgerinnen und Bürger soll sich also im wesentlichen decken. Von diesem Grundsatz sind mit Rücksicht auf die entsprechende geltende italienische Rechtslage ausgenommen die Steuergesetze, die Jahreshaushalts-pläne (nicht aber einzelne Posten desselben), die Geschäftsordnung des Landtages und internationale Abkommen.
Bedingung für die Zulässigkeit ist auch die Einheit der Materie einer Vorlage. Sie soll im Sinne einer klaren Entscheidungsmöglichkeit im Unterschied zur bisher geltenden Praxis nicht gewährleistet werden durch den Ausschluss von nicht entsprechenden Vorlagen, sondern, wenn nötig, und wenn die Komplementarität der nicht einheitlichen Elemente der Vorlage gegeben ist, durch die Aufsplittung der Frage in mehrere Fragen, die sich auf die nicht einheitlichen Elemente beziehen.
Im Sinne einer Bestätigung der Funktion der Landtagspräsidentschaft als unabhängiger und überparteilicher Funktion, die ein demokratisches Arbeiten des Landtages gewährleisten soll, ist die Prüfung der Zulässigkeit einer Vorlage der Verantwortung der Landtagspräsidenz überlassen.
Um einer Unzulässigkeitserklärung vorzubeugen, haben die Bürgerinnen und Bürger in der Phase der Ausarbeitung der Vorlage, so wie die Landtagsabgeordneten, das Recht auf eine Beratung durch das Rechtsamt des Landtages.

Die Unterschriftensammlung
Jede/r stimmberechtigte/r Bürger/in kann die Beschlussvorlage mit ihrer/seiner Unterschrift unterstützen. Bislang muß die Unterschrift in Anwesenheit eines Notars, Gerichtskanzlisten, Friedensrichters, des Gemeindesekretärs oder eines vom Bürgermeister beauftragten Beamten abgegeben und von diesem beglaubigt werden. In der Regel bedeutet das den Gang ins Rathaus. Wenn das Gespräch, die Verständigung der Menschen, etwas vom Wichtigsten bei Initiativen aus dem Volk ist, dann wird diese durch eine solche Regelung erschwert (abgesehen von den objektiven Schwierigkeiten, eine Unterschrift im Einklang von Öffnungszeiten des Amtes und den Arbeitszeiten der Menschen z. B. auch außerhalb der Wohnsitzgemeinde, abzugeben). Wie bisher üblich, sieht der Gesetzentwurf die Beglaubigung der Unterschriften vor. Es ist aber nicht entscheidend, wer für die Richtigkeit der Unterschriften, sondern daß jemand dafür garantiert und strafrechtlich verantwortlich ist. Deshalb soll auf Anfrage und ohne Unterschied jede/r wahlberechtigte BürgerIn vom Bürgermeister mit der Beglaubigung für die Unterschriftensammlung in der eigenen Gemeinde beauftragen werden können. Damit ist gesichert, daß dort gesammelt werden kann, wo sich die Menschen aufhalten und auch Zeit haben, sich zu informieren und miteinander zu reden.
Diese Regelung entspricht dem sich immer mehr durchsetzenden Bild vom/von der selbstverantwortlichen und gemäß der Verfassungsänderung vom .... auch mit institutionellen Aufgaben beauftragbaren BürgerIn. Auf alle Fälle unterliegt derjenige oder diejenige, der/die die Unterschriften beglaubigt, in dieser Funktion allen Bestimmungen, die für Beamte, die sie ausüben gelten. Wird eine Unterschrift fälschlich beglaubigt, dann kann er/sie dafür strafrechtlich belangt werden.

Die Unterschriftenzahl - Zugang nicht nur für jene, die es ohnehin schon leicht haben, politischen Einfluß auszuüben
Daß heute der Landtag oder die Bürgerinnen und Bürger, vor lauter Beteiligung am öffentlichen Leben, nicht mehr zum Arbeiten kommen könnten, wird wohl niemand ernsthaft meinen. Wir dürfen froh sein, wenn sich Menschen öffentlich engagieren! Die Frage, wie viel Zustimmung in der Bevölkerung Bürgerinnen und Bürger dazu berechtigt die gesamte Bevölkerung mit einem bestimmten Thema / einer Frage zu befassen, darf jedenfalls nicht willkürlich beantwortet werden, sondern muß
a) anhand von bewährten Erfahrungswerten und
b) aufgrund einer bestimmten Rechtslogik beantwortet werden.
Kommt man über beide Wege ungefähr zum gleichen Ergebnis, dann besteht guter Grund anzunehmen, eine hinreichende gut begründbare Einstiegshürde gefunden zu haben.
a) Ein Anhaltspunkt sind die geltenden Prozentsätze für eine nötige Zustimmung in der Bevölkerung zur Durchführung von Volksabstimmungen: sie liegen in der Schweiz mit den ältesten und bewährtesten Erfahrungswerten und in Italien zwischen 1,5 und 3 %. Dem entspricht der Wert von ca. 7500 Unterschriften (= 2 %), die im reformierten Autonomiestatut für das Referendum vorgeschrieben sind, das in Bezug auf die Grundgesetzgebung in Südtirol angewandt werden kann und die Unterschriftenzahl, die für das geltende Referendum zur vollständigen oder teilweisen Abschaffung von Gesetzen (8000) vorgesehen ist. Da dieses direktdemokratischen Instrumente mit den niederen Unterschriftenzahlen bisher so gut wie gar nicht angewandt worden ist (4 Anträge auf ein abschaffendes Referendum seit 1957, von denen keines zur Abstimmung gekommen ist) hat das Argument, es müssten höhere Unterschriftenzahlen angesetzte werden um Missbrauch zu verhindern, keine Berechtigung.
b) Es folgt hingegen einer überzeugenden Rechtslogik, von einer Übereinstimmung auszu-gehen zwischen der Berechtigung einer Bürgerin / eines Bürgers als Mandatar Gesetzentwürfe zur Behandlung und Beschlussfassung vorzulegen und der Berech-tigung als Bürgerinnen und Bürger in Volksabstimmungen entscheiden zu können. Wenn es also für ein Landtagsmandat ungefähr 7000 Stimmen nötig sind, dann muss die Berechtigung für Bürgerinnen und Bürger, den Mandataren gleichbe-rechtigt gesetzgeberisch tätig zu werden, bei einer Zustimmung in ähnlichem Ausmaß liegen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass eine in der Wahlkabine geheim abgegebene Stimme einfacher und unverbindlicher zu bekommen ist, als eine öffentliche Unterschrift für ein Volksbegehren.

Die Übereinstimmung der Zahlen deutet daraufhin, dass die festzulegende gültige Berechtigung bei etwa 2 % der wahlberechtigten Bevölkerung liegt. Im Gesetzentwurf werden dementsprechend für das Referendum 7500 Unterschriften vorgesehen (und wird damit die vom reformierten Autonomiestatut vorgegebene Zahl übernommen) und für die Gesetzesinitiative 10.000 Unterschriften.

Damit ist gewährleistet, daß nicht nur jene die Instrumente nutzen können, die starke Organisationen hinter sich haben, sondern gerade auch Minderheiten, die sich schwer tun, mit ihren Anliegen in die Öffentlichkeit zu dringen. Die Geschichte lehrt uns, daß es immer wieder kleine Minderheiten sind, von denen wichtige Entwicklungsschritte ausgehen.


Ein Amt für Wahlen und Abstimmungen
Die verwaltungsmäßige Anwendung der Instrumente besorgt ein zur Bewältigung der neuen Zuständigkeiten des Landes in Sachen Wahlen und Abstimmungen eingerichtetes Amt für Wahlen und Abstimmungen. Dieses wird mit dem vorliegenden Gesetz damit beauftragt, innerhalb von zwei Jahren eine Reform der Verfahrensbestimmungen zur Durchführung von Volksabstimmungen zum Zweck der Kostenminimierung und einer größeren Beteiligungsmöglichkeit auszuarbeiten.
Im einzelnen erfüllt das Amt für Wahlen und Abstimmungen folgende Aufgaben:
Damit für eine Beschlussvorlage Unterschriften gesammelt werden können, muss an das Amt für Wahlen und Abstimmungen ein entsprechender Antrag gestellt werden. Ist der Antrag zur Unterschriftensammlung vollständig, werden den Antragstellern vom Amt die dafür notwendigen Unterschriftenbögen ausgehändigt. Unterschriften können nur auf den vom Amt für Wahlen und Abstimmungen ausgehändigten Unterschriftenbögen gesammelt werden.
Bevor die Frist für die Unterschriftensammlung abgelaufen ist, muss die Beschlussvorlage zusammen mit den notwendigen Unterschriften beim Amt für Wahlen und Abstimmungen eingebracht werden. Das Amt für Wahlen und Abstimmungen kontrolliert, ob die Sammelfrist eingehalten worden ist und ob die notwendigen Unterschriften eingesammelt werden konnten.


Teil 2: Die Anregungsrechte und das Befragungsrecht
Der Gesetzentwurf sieht zwei Anregungsrechte vor: die Petition und das Volksbegehren.

Das Petitionsrecht
ist das Recht eines/r jeden einzelnen im Land Südtirol wohnhaften Bürgers/in, beim Landtag oder bei der Landesregierung, je nach Kompetenz, Eingaben zu machen. In einem einfachen und kurzen Text kann er/sie sein/ihr Anliegen zur Behandlung vorbringen, wenn dieses von allgemeinem Interesse ist. Die Petition wird innerhalb von sechs Monaten von der zuständigen Gesetzgebungskommission bzw. vom zuständigen Landesrat begutachtet, und ein entsprechender Bericht muss dem Einbringer sowie den Landtagsabgeordneten bzw. der Landesregierung vorgelegt werden. Dank dem Petitionsrecht kann jede/r Einzelne die Landtagsabgeordneten bzw. die Landesregierung anregen, Normen setzend (oder auch abschaffend) tätig zu werden.

Das Volksbegehren
Mit einem kann der Landtag bzw. die Landesregierung angeregt werden, Normen setzend (oder auch abschaffend) tätig zu werden. Mit dem Unterschied, dass in diesem Fall die Anregung von vielen ausgeht und nicht von einem/r Einzelnen.
Geht die Anregung, an den Landtag, muss die Beschlussvorlage einen ausformulierten Gesetzentwurf zum Gegenstand haben. Geht die Anregung an die Landesregierung, muss die Beschlussvorlage entweder einen ausformulierten Entwurf für eine Durchführungsverordnung zu einem Landesgesetz oder einen ausformulierten Entwurf zu einem Verwaltungsakt von Landesinteresse zum Gegenstand haben.
Ein Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn innerhalb von sechs Monaten 2.500 Unterschriften gesammelt werden konnten.
Ist die Beschlussvorlage an den Landtag adressiert, hat zuerst die zuständige Gesetzgebungskommission sechs Monate Zeit, über den Gesetzentwurf zu befinden. Anschließend hat auch der Landtag 6 Monate Zeit, endgültig zum Gesetzentwurf eine Entscheidung zu treffen. Diese kann sein:
a)den Gesetzentwurf zu verabschieden;
b)den Gesetzentwurf mit Abänderungen zu verabschieden;
c)einen eigenen Gesetzentwurf in der Materie zu verabschieden;
d)den Gesetzentwurf abzulehnen.

Ist die Beschlussvorlage an die Landesregierung adressiert, befindet darüber zunächst und innerhalb von sechs Monaten der zuständige Landesrat, und anschließend hat die Landesregierung wiederum 6 Monate Zeit, zum Entwurf
einer Durchführungsverordnung oder eines Verwaltungsaktes von Landesinteresse die eben genannten Entscheidungen zu treffen.

Die Volksbefragung
Das Befragungsrecht ist in Form der Volksbefragung anwendbar.
Es gibt immer wieder Fälle, in denen es sinnvoll ist, dass die Bürgerinnen und Bürger, bevor Gesetze, Durchführungsverordnungen oder Verwaltungsakte erlassen werden, die eine große Tragweite haben, klarstellen können, was sie sich diesbezüglich von den politischen Vertretern erwarten. Und manchmal werden die politischen Vertreter dies selber gerne wissen wollen. Für diese Fälle ist die Volksbefragung ein geeignetes Instrument. Damit können die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger in einer Volksabstimmung, die auch vom Landtag oder von der Landesregierung veranlasst werden kann, zu einer Beschlussvorlage zwar um ihre Meinung gefragt werden, sie können damit aber nicht selbst eine Entscheidung treffen.
Ein Begehren auf Volksbefragung ist zustande gekommen, wenn innerhalb von 3 Monaten 5.000 Unterschriften dafür gesammelt werden konnten. Damit haben die Einbringer des Begehrens das Recht erworben, die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger zu der von ihnen eingereichten Beschlussvorlage zu befragen, ob und wie ein Problem, eine Materie von allgemeinem Interesse gehandhabt werden soll. Zum Beispiel: wie das Verkehrsproblem im Pustertal gelöst werden soll. Das Volk kann damit eine politische Orientierung vorgeben. Damit diese möglichst klar ausfällt, kann eine Beschlussvorlage auch mehrere verschiedene Vorschläge zur Lösung eines Problems anbieten. Um beim Beispiel zu bleiben: Verschiedene Vorschläge zur Lösung des Verkehrsproblem im Pustertal, die von der Schnellstraße bis zum Ausbau des öffentlichen Verkehrs reichen, können in der Volksbefragung alle zur Auswahl stehen.
Die Volksbefragung kann, wenn es sich um eine Beschlussvorlage handelt, die die Bevölkerung nur in einem Landesteil betrifft, auf diesen Landesteil beschränkt werden.
Die zuständige Institution (Landesregierung oder zuständige Gesetzgebungskommission) muss eine begründete Stellungnahme zum Ausgang der Befragung abgeben und dazu, wie sie gedenkt, das Ergebnis zu berücksichtigen.

Teil 3: Die Stimmrechte
Das Stimmrecht ist ausübbar mit den Instrumenten des Referendums und der Initiative. Das Autonomiestatut selbst sieht ein
Referendumsrecht
vor. Gemäß Artikel 47 Absatz 5 kann jedes vom Landtag verabschiedete Gesetz, das dazu beiträgt, die Regierungsform unseres Landes zu definieren (z.B. das Gesetz zur Wahl des Landtages), durch ein entsprechendes Begehren dem Referendum unterworfen werden. Gemäß diesem Absatz 5 ist das Referendumsbegehren zustande gekommen, wenn innerhalb von 3 Monaten ca. 7.500 Unterschriften (im Absatz 5 ist von 1/50 der Stimmberechtigten die Rede) gesammelt werden konnten. Bei der Abstimmung entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen.
Es macht Sinn, von den Gesetzen, die die Regierungsform des Landes Südtirol definieren, von Landessatzungsgesetzen zu sprechen. Das heißt, die Gesetze zur Regierungsform des Landes bilden in ihrer Gesamtheit die Landessatzung, in der die Regeln für die Demokratie in unserem Lande stehen. Dementsprechend ist das Referendum, wie es von Artikel 47 Absatz 5 des Autonomiestatutes vorgesehen ist, als Satzungsreferendum bezeichnet.
Mit diesem haben die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, das letzte Wort zu sprechen, wenn es darum geht, die Regierungsform für Südtirol festzulegen.
Diese statutarisch vorgesehene Form des Referendums ist im Gesetzentwurf als Grundmuster für vier weitere Formen des Referendums übernommen worden.

Gemäß Artikel 47 des Autonomiestatutes, der im Rahmen der Bestimmungen zur Regierungsform weitere Stimmrechte vorsieht, führt der Gesetzentwurf das Gesetzesreferendum ein. Mit diesem kann jedes Landesgesetz und eine jede Durchführungsverordnung zu einem Landesgesetz dem Referendum unterworfen werden. Ein Gesetzesreferendum kommt zustande, wenn innerhalb von 3 Monaten 7.500 Unterschriften gesammelt werden. Die Beschlussvorlage kommt zum nächstmöglichen Termin zur Abstimmung, in der die Mehrheit der abgegebenen Stimmen über Ablehnung oder Annahme entscheidet.
Das Gesetzesreferendum ist eine Garantie für die Bürgerinnen und Bürger, dass die politische Vertretung keine Entscheidung fällt, für die es im Land keine Mehrheiten gibt. Regierung und Landtag müssen auf dieser Grundlage lernen, die Stimmberechtigten zu überzeugen anstatt diesen nur zu verordnen. Bei der Ausarbeitung von Gesetzen und Durchführungsverordnungen werden damit Beteiligungsverfahren wichtig. Sie garantieren eine rasche Umsetzung der neuen Bestimmungen, wenn erst einmal ein Konsens gefunden worden ist.

Das Verwaltungsreferendum
Die Möglichkeit Verwaltungsbeschlüsse der Volksabstimmung zu unterwerfen ist im Gesetzentwurf auf jene Fälle begrenzt, in denen ein explizi-tes Landesinteresse vorliegt. Dieses liegt dann vor, wenn mit Beschlüssen übermäßig hohe Ausgaben verbunden sind, wenn es sich um stark umwelt-relevante Beschlüsse handelt oder wenn die Landesregierung selbst ihre Entscheidung als von Landesinteresse deklariert. Das heißt, es kommen nur Verwaltungsbeschlüsse zur Abstimmung, an denen aufgrund der hohen Kosten oder der Umweltrelevanz die gesamte Bevölkerung Südtirols interessiert ist und nicht beispielsweise nur eine einzelne Gemeinde.
Verwaltungsakte von Landesinteresse sind:
a)Beschlüsse, die Ausgaben über ein Tausendstel des Landeshaushaltes zum Inhalt haben;
b)Beschlüsse, die wiederkehrende Ausgabe über ein Fünftausendstel des Landeshaushaltes zum Inhalt haben;
c) die Projekte betreffen, für die es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf;
d) wenn die Landesverwaltung erklärt, dass ein Verwaltungsakt von Landesinteresse ist.

Die Anwendung des Referendums auf Verwaltungsbeschlüsse ist so geregelt, dass es nicht zu Verwaltungsblockaden kommt. Mit dem Referendum werden nicht vollendete Tatsachen in Frage gestellt und damit Verzögerungen verursacht, sondern kann sichergestellt werden, dass nur Beschlüsse rechts-kräftig werden, die auch mehrheitlich von der Bevölkerung geteilt werden. Über ihr Rechtskräftigwerden kann die Bevölkerung nur entscheiden, wenn innerhalb von 45 Tagen nach Beschlussfassung 7500 Unterschriften für die Durchführung einer Volks-abstimmung gesammelt werden. Ist dies der Fall, dann kommt der Gegenstand des Beschlusses zum nächstmöglichen Abstimmungstermin zur Abstimmung, d.h. bei drei jährlich festgesetzten Abstimmungsterminen, mindestens inner-halb der kommenden 4 Monate. Eine solche Verzögerung ist unter diesen Voraussetzungen (Beschlüsse von Landesinteresse, 7500 Unterschriften in 45 Tagen) mehr als gerechtfertigt.
Letztlich wird die Landesregierung aufgrund einer solchen Eingriffsmöglich-keit der Bürgerinnen und Bürger im Interesse der Legitimitätserhaltung sicher mehr als bisher darauf bedacht sein, keinen Anlass für einen Referendumsan-trag zu geben, womit im Vorhinein viele Streitfälle, die bislang zu langwieri-gen und kostspieligen Gerichtsverfahren und Verschleppung von notwendigen Lösungen führen (Bauschuttrecyclinganlage, Mülldeponie Sachsenklemme, MeBo ...), vermieden werden.
Diese Form von Referendum ist beispielsweise statutarisch in der Region Emilia Romagna vorgesehen.

Dem Referendum können auch Vorschläge des Landtages an den Regionalrat zur Abänderung des Autonomiestatutes (gemäß Art. 103, Absatz 2 des selben) unterworfen werden. Gemäß Entwurf kommt das
Statutsreferendum zustande, wenn innerhalb von drei Monaten 7.500 Unterschriften gesammelt werden. Der Vorschlag an den Regionalrat zur Abänderung des Autonomiestatutes kommt zum nächst möglichen Termin zur Abstimmung und auch dort entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, ob er angenommen oder verworfen werden soll. Zusätzlich zu dem bereits im Autonomiestatut selbst vorgesehenen Satzungsreferendum sind im Gesetzentwurf also das Gesetzesreferendum, das Verwaltungsreferendum und das Statutsreferendum vorgesehen.

Das Initiativrecht
gibt die Möglichkeit zu einer Volksabstimmung über eine Beschlussvorlage, die von den Bürgerinnen und Bürgern selbst ausgearbeitet worden ist. Zu unterscheiden sind:
- die Satzungsinitiative, bezogen auf einen Gesetzentwurf zum Gegenstand, der dazu beiträgt die Regierungsform unseres Landes zu definieren
- die Gesetzesinitiative, bezogen auf einen einfachen Gesetzentwurf oder einen Entwurf zu einer Durchführungsverordnung zu einem Gesetz
- die Verwaltungsinitiative, bezogen auf einen Entwurf zu einem Verwaltungs-akt von Landesinteresse
- die Statutsinitiative, bezogen auf einen Vorschlag an den Regionalrat zur Abänderung des Autonomiestatutes gemäß Artikel 103 Absatz 2.

Die StimmbürgerInnen ergreifen immer dann die (Volks-)Initiative, wenn in einer Sache nichts weiter geht oder wenn sie etwas ganz Neues vorschlagen sowie wenn sie bereits bestehende Normen abändern oder abschaffen wollen. Im Unterschied zum Volksbegehren, das ein Anregungsrecht ist, kommt es bei der Volksinitiative nach der Behandlung der Beschlussvorlage im Landtag oder in der Landesregierung zur Volksabstimmung über die Beschlussvorlage. In der Abstimmung entscheiden die abgegebenen Stimmen, ob die Beschlussvorlage rechtskräftig werden soll.
Damit eine Volksinitiative zustande kommt, müssen innerhalb von sechs Monaten 10.000 Unterschriften zu einer Beschlussvorlage gesammelt werden. Ihre Behandlung in den Institutionen entspricht bis zur Abstimmung im Plenum jener des Volksbegehrens.
Bei der Abstimmung kann der Landtag den vorgeschlagenen Gesetzentwurf, so wie er vorliegt, beschließen. In diesem Fall kommt es mit der Zustimmung der Einbringer nicht zur Volksabstimmung. Lehnt der Landtag den Gesetzentwurf ab, kommt es zur Volksabstimmung, in der die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger darüber entscheiden, ob die Beschlussvorlage rechtskräftig werden soll.


Teil 4: die Verfahrensbestimmungen zur Volksabstimmung

Abstimmungstermine und Abstimmungsmodus
Das Amt für Wahlen und Abstimmungen legt innerhalb 15. Dezember eines jeden Jahres drei Sonntage des nächsten Jahres fest, die zur Abhaltung von Volksabstimmungen geeignet sind. Die drei Abstimmungssonntage werden vom Amt für Wahlen und Abstimmungen terminlich so fixiert, daß sie nicht mit Wahlsonntagen zusammenfallen. Die Zusammenlegung einer Volksabstimmung mit einer Wahl, ausgenommen mit einer Landtagswahl, kann in begründeten Fällen vorgesehen werden. Ebenso kann die Abstimmung über eine einzige Vorlage, wenn keine Dringlichkeit gegeben ist, aus Gründen der Kosteneinsparung auf den kommenden Abstimmungstermin verschoben werden.
Mit drei vorgesehenen Terminen ist gewährleistet, daß Referenden bald zur Abstimmung kommen können und somit Beschlüsse des Landtages oder der Landesregierung nicht unnötig lange ausgesetzt bleiben. Auch über Beschwerden und Anfechtungen, die den Ablauf der Volksabstimmung betreffen, entscheidet in erster Instanz das Amt für Wahlen und Abstimmungen. Gegen dessen Entscheidungen kann beim Verwaltungsgerichtshof Rekurs eingelegt werden.
Weiters gibt das Amt für Wahlen und Abstimmungen für jeden Abstimmungssonntag eine Abstimmungsbroschüre heraus, in dem alle Beschlußvorlagen, über die abgestimmt wird, vorgestellt werden. Diese Abstimmungsbroschüre bekommt jede/r stimmberechtigte Bürgerin und Bürger vor der Abstimmung zugeschickt.

Wenn der Landtag in der Behandlung im Plenum eine Abänderung der Beschlussvorlage beschließt oder einen Gegenentwurf ausarbeitet, dann kann er diesen ebenfalls zur Abstimmung bringen. In diesem Fall können die StimmbürgerInnen entscheiden:
a)ob die Beschlussvorlage der BürgerInnen rechtskräftig werden soll;
b) ob der Gegenentwurf des Landtages rechtskräftig werden soll;
c) ob sie beide Vorlagen dem status quo vorziehen und, sofern sie einer oder beiden Vorlagen die Zustimmung gegeben haben
d) in einer Stichfrage, welche der beiden Vorlagen rechtskräftig werden soll.
Die Stichfrage dürfen nur jene ankreuzen, die in der Abstimmung eine oder beide Vorlagen dem status quo vorziehen.

Kein Beteiligungsquorum, es entscheidet die Mehrheit der Abstimmenden
Seit dem Referendum am 8. Oktober 2001 über die Verfassungsänderung für eine föderale Organisation des italienischen Staates sollte klar sein: Ein Beteiligungsquorum ist bei Volksabstimmungen in Italien kein verfassungsrechtliches Muß – bei Verfassungsreferenden entscheidet die Mehrheit der Abstimmenden. Das gleiche gilt für das seit August 2002 rechtskräftige Referendum, das auf die Regierungsformgesetze angewandt werden kann. Ist aber ein Referendum in Bezug auf die Grundge-setzgebung (Verfassung, Satzung) ohne Beteiligungsquorum Realität, dann besteht auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung zu einem solchen in Bezug auf die einfache und das heißt, weniger zu schützende Gesetzgebung.
Das Beteiligungsquorum ist eine außerhalb Italiens so gut wie unbekannte Rege-lung und entspricht dem einseitig auf die repräsentative Demokratie reduzierten Demokratieverständnis in Italien. Als Verfahrensregel eines Beteiligungsinstru-mentes entmutigt es Beteiligung zu praktizieren und enthält es die Möglichkeit einer effektiven Stimmenthaltung vor. Zur Beteiligung kann nicht gezwungen werden, indem man sie erschwert, sondern Beteiligung soll sich lohnen. Nicht legitim ist die schlichte Gleichsetzung von Gründen der Nichtbeteiligung, die da sein können: Desinteresse, Bequemlich-keit, Inkompetenz, Unentschlossenheit und die verschiedensten privaten Gründe der Verhinderung, mit einer ablehnenden Haltung zum Vorschlag, der zur Abstimmung kommt. Solche Gründe sind, genau so wie bei Wahlen, als Stimmenthaltungen zu zählen, die niemandem das Recht nehmen dürfen, mit der eigenen Stimme mitentscheiden zu wollen.

Die Schweizer Direkte Demokratie lebt seit über hundert Jahren ohne Beteiligungs-quorum so gut, dass bisher niemand darauf verfallen ist es abzuschaffen. Dasselbe gilt beispielsweise auch für die 50jährige Direkte Demokratie in Bayern. In Italien verleitet es hingegen immer wieder Gegner einer Initiative zum Diskussions-boykott, und das ist das letzte, was im Rahmen von direktdemokratischen Verfahren möglich sein sollte.
Nur bei wenigen Gesetzesinitiativen ist davon auszugehen, dass eine Mehrheit in der Bevölkerung dafür ein spezifisches Interesse aufbringt. Für wie wenig Gesetzesinitiativen im Landtag wäre dies der Fall. So aber, wie die Bevölkerung an ihre politischen Vertreter die Vollmacht überträgt sich mit der Regelung der verschiedensten Materien zu befassen, von denen die meisten nur einen Teil der Gesellschaft wirklich interessieren, so sollen Bürgerinnen und Bürger auch die Möglichkeit haben an ihre Mitbürger die Zuständigkeit zu delegieren, über Materien, die ihnen wichtig sind und in denen diese sich selbst als urteilfähig empfinden, entscheiden zu können. Der Anteil jener, die in der Schweiz nie zu einer Abstimmung gehen beträgt nicht mehr als 10 % der WählerInnen, und Südtirol hat eine traditionell hohe Wahl- und Abstimmungsbeteiligung. Diese an den verschiedenen Abstimmungen insgesamt zu 90 % sich beteiligende Bevölkerung hat ein Recht darauf, dass ihre jeweilige Beteiligung gültig ist unabhängig davon, wie viele BürgerInnen am jeweiligen Thema interessiert sind. Schon weil bei geltendem Beteiligungsquorum die meisten BürgerInnen damit rechnen müssten, daß dann, wenn ihnen eine Abstimmung wichtig ist, eine schweigende Mehrheit ihnen die Berechtigung dazu vorenthalten könnte, wird eine große Mehrheit in der Bevölkerung ein solches ablehnen.

Wenn feststeht, dass jene entscheiden, die zur Abstimmung gehen, und mit der vorgesehenen Abstimmungsbroschüre für alle Stimmberechtigten die erforderliche Information gewährleistet ist, dann ist nicht zu befürchten, dass eine abstimmende Minderheit einer desinteressierten und uninformierten Mehrheit, die nicht zur Abstimmung geht, ihren Willen aufnötigt. Somit kann und soll auf ein Beteiligungsquorum verzichtet werden.

Teil V: Die Garantieklauseln
Rechtsberatung für hochwertige und erfolgreiche Initiativen
So wie Abgeordnete ihre gesetzgeberische Arbeit mit Hilfe eines gut ausgestatteten Rechtsamtes erfüllen können sollen, so sollen alle BürgerInnen, die direktdemokratische Instrumente anwenden wollen, eine solche Beratung in Anspruch nehmen können. Ihre Vorschläge sollen juristisch einwandfrei und durchführbar und auf diese Weise eine Bereicherung der politischen Diskussion sein. Es hat niemand etwas davon, wenn sie nachher als unzulässig zurückgewiesen werden müssen. Die entsprechende Ausstattung des Rechtsamtes des Landtages ist eine lohnende Investition.

Gleichberechtigung, wenn es um Information geht
Die Abstimmungsbroschüre: Jede/r Stimmberechtigte soll das Recht haben, unabhängig von der Berichterstattung der Medien, objektiv über den Inhalt einer Abstimmung informiert zu werden; nicht anders als Landtagsabgeordnete, die alle Unterlagen zu einem Entwurf erhalten. Deshalb sieht der Gesetzentwurf vor, daß alle Stimmberechtigten 30 bis 40 Tage vor der Abstimmung eine Broschüre erhalten, in der sachlich korrekt der Gegenstand der Abstimmung selber, die befürwortende und die ablehnende Position dazu dargelegt sind.
Die Fairneßregel: Wenn öffentliche Gelder verwendet werden, um im Hinblick auf eine Abstimmung für eine Position zu werben (z.B. mit Veranstaltungen oder Werbedrucke), müssen solche im gleichen Ausmaß der Gegenposition zur Verfügung gestellt werden.
Das par-conditio-Gesetz, das im Sinne einer gleichberech-tigten Präsenz in den Medien bei Wahlen zur Anwendung kommt, gilt auch im Falle von Volksabstimmungen.

Die Transparenzregel - damit alle wissen, wer mit wieviel dahintersteht
Es muß akzeptiert werden, daß hinter einer Initiative starke Interessen mit viel Geld stehen und damit massiv werben können, und hinter anderen nicht viel mehr als die Überzeugung von der Richtigkeit des Anliegens. Wichtig ist aber, daß diejenigen, die über deren Annahme oder Ablehnung entscheiden sollen, wissen, wer mit wieviel Geld hinter einer Initiative steht. Deshalb ist mit dem Gesetz vorgesehen, daß alle Geldgeber mit Beträgen über 5000 Euro in der Abstimmungsbroschüre aufscheinen müssen.

Damit die guten Ideen nicht am lieben Geld scheitern – die Kostenrückerstattung
Im Grunde ähnlich wie Parteien, jedoch zeitlich und sachlich begrenzt, erfüllen auch die Promotoren einer Volksinitiative oder eines Referendums eine gesellschaftlich wertvolle Funktion. Sie erarbeiten Gesetzentwürfe, Beschlußanträge, Vorschläge, die rechtskräftig werden können. Sie lösen Diskussion, Auseinandersetzung, einen Klärungsprozeß in der Gesellschaft aus, sie bringen diese allemal ein Stück in ihrem Selbstverständnis und in dem, was für sie gelten soll, weiter. Es ist klar, daß vor allem das Bekanntmachen eines Vorschlags und die Förderung der Diskussion mit erheblichen Kosten verbunden ist. Aus diesen Gründen soll auch dieses politische Engagement, wenn es die nötige Unterstützung in der Bevölkerung erfahren hat, in einem Mindestumfang finanziell möglich gemacht werden (0,50 Euro pro Unterschrift für Volksbegehren und 1 Euro pro Unterschrift, die das Zustandekommen einer Volksabstimmung ermöglicht hat).


März 2003

Erstellt von: dirdemdi
Zuletzt verändert: 2006-03-16 05:52 PM
 

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