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Initiative für mehr Demokratie - Südtirol / Iniziativa per più democrazia - Alto Adige / Scomenciadia por plü democrazia - Südtirol

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Die Institute der Direkten Demokratie in Südtirols Autonomiesystem


1. Die gesetzliche Regelung der Institute der Direkten Demokratie in der Region Trentino-Südtirol

1.1. Die Zuständigkeit der Region Trentino-Südtirol

Jede Region hat ein Statut, das ... "die Ausübung des Rechtes der Volksinitiative und Volksbefragung über Gesetze und Verwaltungsmaßnahmen der Region (regelt)... ." (Art. 123 Verfassung)
Mit diesem Verfassungsartikel ist dem Regionalrat die Zuständigkeit zugesprochen worden, sowohl auf regionaler Ebene, als auch für die beiden Provinzen Bozen und Trient, Institute der Direkten Demokratie vorzusehen und gesetzlich zu regeln. Vom Regionalrat ist sie zuerst mit einem Regionalgesetz des Jahres 1950 wahrgenommen worden, mit welchem das Recht auf Volksbefragung zur Errichtung neuer Gemeinden, zur Abänderung der Gebietsgrenzen und zur Benennung von Gemeinden oder des Gemeindehauptortes gesetzlich festgelegt worden ist. Mit dem Regionalgesetz vom 24. Juni 1957 ist weiters das Recht auf Volksabstimmung zur Aufhebung von Regional- und Landesgesetzen geregelt worden. Die gesetzliche Regelung des Volksbegehrens zur Bildung von Regional- und Landesgesetzen hingegen erfolgte erst kurz vor der Unterzeichnung des Neuen Autonomiestatutes durch den Staatspräsidenten mit Regionalgesetz vom 16. Juli 1972.
Mit Art.60 des Neuen Autonomiestatutes, wo es heißt: "Das Verfahren für das Volksbegehren und die Volksabstimmung über Regional- und Landesgesetze wird durch Regionalgesetz geregelt." bleibt die gesetzliche Regelung der Institute direkter Demokratie Zuständigkeit der Region. Der Rahmen für eine direkte politische Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der rechtlichen Ausgestaltung der Autonomie, ist damit wiederum nur ganz allgemein formuliert. Das hat, wie wir sehen werden, zu unentschieden gebliebenen Divergenzen in der Auslegung geführt. In der Folge einer restriktiven Eingrenzung des Begriffs "Referendum" auf das in der Verfassung explizit vorgesehene abrogative Referendum können die Bürgerinnen und Bürger der Region Trentino-Südtirol ihr Stimmrecht, ergänzend zum Wahlrecht, nur ausüben, indem sie ihre politische Vertretung in bestimmten Angelegenheiten an ihre Vertretungsfunktion erinnern und ihnen den Weg, diese zu erfüllen, weisen. Sie können jedoch nicht selbst verbindlich über eine gesetzliche Regelung entscheiden. Diese Anwendung des Art. 60 des Autonomiestatutes entspricht damit auch nicht den Vorstellungen von einer direkten politischen Beteiligung der Bevölkerung, wie sie die beiden Parlamentarier der Südtiroler Volkspartei, Karl Tinzl und Josef Raffeiner, in den von ihnen 1946/47 ausgearbeiteten Autonomieentwurf einfließen ließen. Sie sahen in ihrem Entwurf nicht nur das abschaffende Referendum vor, sondern auch die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt mittels Volksinitiative zur Erlassung von neuen Gesetzen und zwar beide mit erheblich niedereren Hürden als die spätere gesetzliche Regelung des Referendums. Das Referendums- und Volksbegehrensrecht in der Region Trentino-Südtirol und im Land Südtirol unterscheidet sich so in nichts vom Stimmrecht des Staatsvolkes in Bezug auf Staatsgesetze oder dem der Bevölkerung in anderen Regionen Italiens.
Ein wirklicher, aber in seiner Rechtsgültigkeit bislang ungeklärt gebliebener autonomistischer Sonderfall ist hingegen der ausschließlich in Südtiroler Gemeinden eingeführte Bürgerentscheid , auf den noch eigens einzugehen sein wird.


1.2. Die Verfahrensregeln zum abrogativen Referendum

Das heute geltende Verfahren für die Volksabstimmung über die Geltung oder Abschaffung von Landes- und Regionalgesetzen wurde mit drei, mit Dekret des Präsidenten des Regionalausschusses vom 23. Februar 1984, Nr. 3/L in einem Einheitstext zusammengefaßten Regionalgesetzen (1957, 1978 und 1983) geregelt. Dieses Verfahren spiegelt im wesentlichen die Regelung des Referendums auf gesamtstaatlicher Ebene wider, ist aber mit einigen Minderheitenschutzbestimmungen den besonderen lokalen Gegebenheiten angepaßt. Demnach kann jeder Staatsbürger, der in den Wählerlisten für die Wahl des Regionalrates eingetragen ist, eine Volksabstimmung zur vollständigen oder teilweisen Aufhebung von Regionalgesetzen und jeder Staatsbürger, der in den Wählerlisten der Gemeinden der betreffenden Provinz eingetragen ist, eine solche Abstimmung über ein Landesgesetz anregen. Eine Volksabstimmung wird dann anberaumt, wenn 15.000 (ein Regionalgesetz betreffend) und 8000 (ein Landesgesetz betreffend) Wahlberechtigte mit ihrer Unterschrift den Antrag innerhalb von vier Monaten nachdem er vorgelegt worden ist, unterstützen. Die Unterschriften müssen von einem Gerichtskanzlisten, Notar, Gemeindesekretär, Friedensrichter oder einer vom Bürgermeister beauftragten Person beglaubigt sein. Betrifft das Gesetz, über das abgestimmt werden soll, die ladinische Minderheit und stammt die Unterstützung des Antrages von ladinischen (in den Gemeinden des Gadertales, Grödens und des Fassatales ansässigen) Bürgern, bedarf es nur 1000 Unterschriften.
Einschränkungen des Rechtes auf die aufhebende Volksabstimmung betreffen die Inhalte, den Zeitpunkt und die Gültigkeit der Abstimmung. So dürfen Steuer- und Haushaltgesetze, Gesetze der Wirtschaftsprogrammierung und der Raumordnung, sowie Gesetze zum Schutz der sprachlichen Minderheiten und solche, die nach einer Volksbefragung betreffend die Gemeindegrenzen zustandegekommen sind, nicht einer Volksabstimmung unterworfen werden. Weiters kann ein Gesetz erst ein Jahr nach seinem Inkrafttreten und ein Antrag auf Volksabstimmung nicht im Jahr vor dem Verfall des Regionalrates gestellt werden. Sofern er die Aufhebung eines Regionalgesetzes betrifft, das überwiegend eine der zwei Provinzen betrifft, muß mindestens die Hälfte der nötigen Unterschriften aus der betreffenden Provinz stammen. Gültig ist die Abstimmung nur, wenn sich die Mehrheit der Wahlberechtigten an der Abstimmung beteiligt hat. Zur Abstimmung zugelassen sind, wenn sie ein Regionalgesetz betrifft, alle Wahlbürger der Region; wenn es sich um ein Landesgesetz handelt, alle Wahlbürger des betreffenden Landes. Die Abstimmungen finden immer an einem Sonntag zwischen dem 1. März und dem 30. April statt. Zu ein und dem selben Gesetz können Abstimmungen nur im Abstand von zwei Jahren oder durch in der Zwischenzeit erfolgte Regionalwahlen voneinander getrennt stattfinden.


1.3. Verfahrensregeln zur befragenden Volksabstimmung

Auf der Grundlage von Art. 133 der Verfassung und dem entsprechenden Art. 7 des Autonomiestatutes regelt das Regionalgesetz die befragende Volksabstimmung, wie sie von diesem vorgesehen ist im Falle der Einrichtung neuer Gemeinden (Erhebung von Ortschaften und Fraktionen zu selbständigen Gemeinden, Abtrennung einer Fraktion von einer Gemeinde und Angliederung an eine andere Gemeinde, Zusammenlegung von Gemeinden), wenn die Gebietsabgrenzungen, die Benennung der Gemeinde und der Gemeindehauptort geändert werden. In bestimmten Fällen kann die Volksabstimmung auch nur auf Teile einzelner Fraktionen der betroffenen Gemeindegebiete beschränkt werden oder muß die Volksabstimmung überhaupt nicht durchgeführt werden. Der Volksabstimmung unterworfen werden die Anträge zu solchen Änderungen, die unter bestimmten Voraussetzungen und von den dazu Berechtigten der Landesregierung vorgelegt werden, die sie, mit einem eigenen Gutachten versehen, an die zuständige Regionalregierung weiterleitet. Über diese Anträge können alle Bürgerinnen und Bürger abstimmen, die in den Wählerlisten der betroffenen Gemeinden eingetragen sind. Der Antrag ist abgelehnt, wenn sich an der Abstimmung nicht die Mehrheit der Wahlberechtigten beteiligt oder, bei gültiger Abstimmung, eine Mehrheit ihn ablehnt. Für eine Annahme bedarf es also allemal der Beteiligung einer Mehrheit der Wahlberechtigten. Sowohl bei Ablehnung als auch bei Annahme des Antrages ist es der Regionalrat, der dann über einen entsprechenden Gesetzesantrag der Regionalregierung zu beschließen hat.
Die Kosten der Volksabstimmungen werden zwischen der Region und den interessierten Gemeinden aufgeteilt. Eine konsultative Volksabstimmung hat zum Beispiel im Grenzstreit zwischen Kurtatsch und Tramin stattgefunden.


1.4. Verfahrensregeln für Volksbegehren

Auch das Verfahren zur Bildung von Landes- und Regionalgesetzen durch Volksbegehren ist mit drei Regionalgesetzen in den Jahren 1972, 1974 und 1980 geregelt und 1986 zu einem Vollständigen Text zusammengefaßt worden . Dieser beinhaltet für jeden in der Region zur Wahl berechtigten Bürger, jedoch nur gemeinsam mit mindestens drei weiteren und nicht mehr als zehn Einbringern, das Recht, Gesetzentwürfe zur Behandlung im Regionalrat oder im Landtag einzureichen. Sie müssen in Artikeln abgefaßt und mit einem erläuternden Bericht versehen sein. Ihr Inhalt muß Themen betreffen, die in die Gesetzgebungszuständigkeit der Region oder des Landes fallen und sie müssen vom jeweilig zuständigen Präsidium auf ihre Konformität mit der Verfassung und dem Autonomiestatut und weiters auf eine etwaige Verletzung von Gesetzen des sprachlichen Minderheitenschutzes hin überprüft werden. Wie beim abschaffenden Referendum, ist es ausgeschlossen, Gesetzentwürfe einzubringen, die Steuern und Haushalt betreffen. Der Volksbegehrensgesetzentwurf muß innerhalb einer vorgegebenen Frist, die Zulassung durch das Präsidium vorausgesetzt, in der zuständigen Gesetzgebungskommission zur Behandlung kommen, wenn er als ein die Region betreffender Gesetzentwurf von 4.000 wahlberechtigten Bürgern der Region, oder als Landesgesetzentwurf von 2.000 Bürgern der betreffenden Provinz unterstützt wird. Auch hier reduziert sich die Zahl der nötigen Unterschriften auf 1.000, wenn er die ladinische Sprachgruppe in Südtirol und auf 500, wenn er jene im Trentino betrifft. In beiden Fällen (Region und Land) dürfen die unterstützenden Unterschriften nicht in der Mehrzahl aus einer Bezirks- oder Talgemeinschaft stammen. Die Unterschriftensammlung darf nicht länger als 6 Monate dauern und unterliegt im übrigen der selben Regelung, wie sie für die Unterstützung eines Referendumsantrages gilt. Der Ersteinbringer des Gesetzentwurfes kann sich an der Behandlung in der zuständigen Gesetzgebungskommission, einem parlamentarischen Einbringer gleichberechtigt, beteiligen und dazu einen eigenen Berater beiziehen. Da bislang gemäß Geschäftsordnung des Regionalrates Volksbegehrensgesetzentwürfe mit Ende der Legislatur verfallen, ist die Behandlung im Regionalrat nicht gewährleistet; die Geschäftsordnungen der Landtage sehen mittlerweile hingegen vor, daß diese nicht mehr an die Legislatur gebunden sind. Von der Zentralregierung rückverwiesene Volksbegehrensgesetzentwürfe müssen erneut zur Behandlung kommen, bedürfen aber der absoluten Mehrheit der Abgeordneten, um erneut beschlossen zu werden. Bei weiter bestehenden rechtlichen Bedenken gegenüber dem Gesetzentwurf leitet die Zentralregierung den Volksbegehrensgesetzentwurf zur endgültigen Klärung an das Verfassungsgericht weiter.


1.5. Die beschließende Volksabstimmung auf Gemeindeebene

Mit dem Regionalgesetz zur Neuen Gemeindeordnung Nr. 1 vom 4. Jänner 1993 ist die lokale rechtliche Basis geschaffen worden für eine konkrete Anwendung der von der italienischen Verfassung vorgesehenen und mit Staatsgesetz von Juni 1990 (Nr. 142) definierten Autonomie der Gemeinden. Dieses Regionalgesetz verpflichtet die Gemeinden dazu, Formen der Bürgerbeteiligung vorzusehen, und gibt ihnen in diesem Rahmen die Möglichkeit, in ihrer Satzung die "Volksbefragung mit beschließendem Charakter" (Art. 50) vorzusehen. Auf der Grundlage der deutschen Diktion des Gesetzestextes haben mit Ausnahme von zwei, alle 116 Südtiroler Gemeinden die Volksabstimmung auf Initiative der Bürgerinnen und Bürger, den Bürgerentscheid also, eingeführt. Das geschah allerdings mit Regelungen, die eine Ausübung des Stimmrechtes in vielen Gemeinden fast unmöglich machen. Der Versuch zweier Trentiner Gemeinden, die beschließende Volksabstimmung einzuführen, ist hingegen vom Trentiner Verwaltungsgericht für unzulässig erklärt worden. Dies geschah auf der Grundlage der rechtsgültigen italienischen Diktion des Gesetzes, in welchem der nicht eindeutige Terminus "referendum popolare propositivo" verwendet worden ist, und mit dem Verweis auf die verfassungsrechtlichen Gegebenheiten, die ausschließlich die parlamentarische Versammlung als rechtssetzende Quelle vorsähe. Somit genießen die Bürgerinnen und Bürger Südtirols dank einer in ihrer Gültigkeit bislang ungeklärt gebliebenen Übersetzung und entsprechenden Begriffsbestimmung, einmalig in Italien, wenn auch durch restriktive Regelungen stark eingeschränkt, ein direktes politisches Entscheidungsrecht. Durchaus im Sinne einer in diesem Punkt extensiv ausgelegten Gemeindeautonomie ist es, angefangen bei der Entscheidung der Frage, ob ein solches Instrument überhaupt vorzusehen sei, den Gemeinden überlassen worden, auch die Regeln festzulegen, nach denen die Bürger dieses Stimmrecht ausüben können sollen. In der übergroßen Mehrzahl der Gemeinden ist die Einstiegshürde, die für ein Bürgerbegehren (Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids) nötige Unterstützung mittels Unterschrift durch wahlberechtigte Bürger in der Gemeinde, sehr hoch angesetzt. So müssen in drei Gemeinden 30 % der stimmberechtigten Frauen und Männer ein Bürgerbegehren unterstützen, damit es zu einem Bürgerentscheid kommen kann; in 36 Gemeinden müssen es zwischen 20 % und 30 % der Stimmberechtigten sein; in 73 Gemeinden zwischen 10 % und 20 % und in nur vier Gemeinden sind es weniger als 10 %. Zum Vergleich: In der Schweiz und in Bayern, das sich u.a. auch in diesem Punkt am Schweizer Vorbild orientiert hat, braucht es für einen Antrag auf Gemeindeebene je nach Größe der Gemeinde unterstützende Unterschriften von 2-3% (einwohnerstarke Gemeinden) bis 10% (kleine Gemeinden) der Wahlberechtigten. Die unterstützenden Unterschriften müssen amtlich beglaubigt sein. Das Promotorenkomitee, das den Abstimmungsantrag vor der Unterschriftensammlung einreicht, damit dieser von einer Fachkommission auf seine formale Zulässigkeit überprüft werden kann, muß in einigen Gemeinden aus mindestens 1 % der stimmberechtigten Wähler bestehen, in andern aus 2 %, in einer sogar aus 10 %. In 113 Gemeinden ist das Erreichen eines Beteiligungsquorums von mehr als 50 % der Stimmberechtigten die Voraussetzung für die Gültigkeit eines Bürgerentscheids, in einer Gemeinde müssen es mehr als 60 % sein und in zwei weiteren mehr als zwei Drittel der stimmberechtigten Frauen und Männer. Zusätzlich sehen mehrere Gemeinden auch noch vor, daß mindestens zwei Drittel der Stimmberechtigten entweder zustimmen oder ablehnen müssen, damit die Abstimmung gültig ist, eine Gemeinde verlangt sogar ein Zustimmungsquorum von 70 %. Zum Vergleich: In Bayern und in der Schweiz entscheidet immer die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. In 51 Gemeinden sieht die Satzung vor, daß der Gemeinderat sich in jenen Fällen nicht an den Bürgerentscheid halten muß, in denen "er einen begründeten Schaden für die Gemeinde befürchtet".
Somit fehlt dem Bürgerentscheid in den Südtiroler Gemeinden nicht nur eine klare rechtliche Grundlage, es sind auch die Regeln dergestalt, daß Bürger davon abgehalten werden, dieses Instrument zu nutzen. In einigen Fällen, in denen Bürger dieses Instrument dennoch anwenden wollten, sind sie bislang daran gescheitert, daß die nötigen Durchführungsbestimmungen dazu fehlten, oder sie sind durch eine Verschärfung der Spielregeln im Zuge ihrer Anwendung entmutigt worden.
In den sieben Jahren seit seiner Einführung ist es nur zu vier Bürgerentscheiden gekommen.
Der ausschlaggebende Grund für die Nichtanwendung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid dürfte vor allem aber auch in der Unkenntnis über das Instrument selbst liegen. Die Gemeindesatzung und damit auch die Formen der Bürgerbeteiligung sind ohne jegliche Einbeziehung der Bevölkerung eingeführt worden.


2. Die Anwendung der Institute direkter Demokratie

Die Anwendung von Volksabstimmungen und Volksbegehren auf regionaler und auf Landesebene zeichnet kein qualifizierendes Bild von diesen Instrumenten. Seit seiner Einführung im Jahr 1957 ist weder zu einem Regional-, noch zu einem Landesgesetz ein Referendumsantrag gestellt worden. Von fünf Volksbegehrensgesetzentwürfen, die in den 28 Jahren seit der Einführung des Instituts des Volksbegehrens im Südtiroler Landtag eingebracht wurden, kamen nur zwei im Landtag zur Behandlung und wurden dort abgelehnt. Ein Initiativantrag wurde in der Gesetzgebungskommission von den Einbringern zurückgezogen, nachdem die Landesregierung zum selben Gegenstand einen eigenen Entwurf eingebracht hat. Dieser war 1988 von der damaligen KPI zur Abänderung des Landesgesetzes zur Stellenvergabe im öffentlichen Dienst, vorgelegt worden. Zwei weitere Begehren sind nach der Diskussion in der Gesetzgebungskommission nicht vor Ablauf der Legislatur im Plenum des Landtages behandelt worden und aufgrund der inzwischen in diesem Punkt abgeänderten Geschäftsordnung des Landtages verfallen. Sie betrafen eine Änderung des Kindergartengesetzes (eingebracht von der KPI) und die Festsetzung von Grundsätzen zur Raumordnung (eingebracht vom Dachverband für Natur und Umweltschutz).
Im selben Zeitraum sind im Regionalrat sieben Anträge zur Behandlung von Volksbegehrensgesetzentwürfen eingereicht worden, wovon aber nur zwei die Bedingungen für die Behandlung erfüllen konnten. Diese zwei Volksbegehren hatten die Institute direkter Demokratie selbst zum Thema und zielten entschieden auf deren Erweiterung, weshalb hier ihr Inhalt und ihre Behandlung im Regionalrat ausführlicher wiederzugeben sind. Dies auch deshalb, weil sie einer Initiative entspringen, die sich mittlerweile in eine gesamteuropäische Demokratiebewegung einordnet und die auch in der gegenwärtigen Legislaturperiode mit den gegebenen Instrumenten direkter Demokratie ihre Ziele weiter verfolgt Im März 1995 hat die "Initiative für mehr Demokratie in Südtirol und im Trentino" zwei Volksbegehrensanträge beim Präsidium des Regionalrates eingereicht und mit mehr als den vorgeschriebenen 4.000 unterstützenden Unterschriften innerhalb der vorgesehenen Frist von sechs Monaten die Behandlung erwirkt. Die "Initiative für mehr Demokratie in Südtirol und im Trentino" ist als ein Promotorenkomitee, bestehend aus Vertretern von überwiegend in Südtirol im kulturellen, sozialen und im Umweltbereich tätigen Organisationen, und einzig mit dem Zweck der Einreichung der beiden Volksbegehren entstanden. Mit den zwei Volksbegehren verfolgte die "Initiative" zwei Ziele:

I. die Ergänzung der bestehenden Einrichtung des Volksbegehrens mit der Möglichkeit, in einem zweiten Schritt und mit einer zweiten Unterstützung durch doppelt so viele Bürgerinnen und Bürger, den Volksbegehrensgesetzentwurf zur Volksabstimmung mit beschließendem Charakter zu bringen.

II. die Abänderung des Art. 50 des Regionalgesetzes zur neuen Gemeindeordnung vom 4. Jänner 1993, Nr. 1, dahingehend, daß die Gemeinden den Bürgerentscheid in ihrer Satzung nicht nur vorsehen können, sondern diesen vorsehen müssen und die Bürger einer Gemeinde mittels Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auch die Gemeindesatzung abändern können.

Ausschlaggebend für die Bildung der Initiative dürfte die auf Gemeindeebene gemachte Erfahrung gewesen sein, daß die Bürgerinnen und Bürger bei der satzungsmäßigen Festlegung der politischen Spielregeln, der Rechte und Pflichten der Bürger und ihrer Verwaltungen auf Gemeindeebene nicht einbezogen worden sind und keinerlei Formen der direkten Mitbestimmung angewandt worden waren. Die Verfahrensregelungen zum Bürgerentscheid sind dann, wie beschrieben, in der Anwendung entsprechend problematisch ausgefallen. Mit dem Volksbegehren zur Partizipation auf Gemeindeebene war somit vor allem die Absicht verbunden, es den Bürgern zu ermöglichen, die Spielregeln der Mitbestimmung anwendungsfreundlich zu gestalten.
Den Anstoß zum Volksbegehren zur Einführung der Volksabstimmung über Volksbegehren hat hingegen eine ähnlich lautende Gesetzesinitiative der Trentiner Liste "Solidarietà" gegeben, die aus den Reihen der Opposition heraus keine Chance auf eine positive Behandlung im Regionalrat gehabt hat. Deshalb war es unumgänglich, das Interesse der Bevölkerung an einem solchen Entscheidungsrecht in Form eines Volksbegehrens deutlich zu machen. Die Hauptmerkmale der vorgeschlagenen Regelung des Volksentscheids über Volksbegehrensgesetzentwürfe waren folgende:

  • Einen Volksentscheid über einen Volksbegehrensgesetzentwurf kann jeder Wähler innerhalb von 30 Tagen nach Ablauf der Frist von 120 Tagen (in der der Regionalrat oder ein Landtag nach Eintragung der Gesetzesinitiative in seine Tagesordnung diese behandeln muß), beantragen und zwar unabhängig davon, ob der Gesetzentwurf noch nicht behandelt, abgelehnt oder abgeändert worden ist.
  • Um den Gesetzentwurf zur Volksabstimmung zu bringen, müssen im Falle eines regionalen Volksbegehrens 15.000, im Falles eines Landesgesetzentwurfes 8.000 wahlberechtigte Bürger den Antrag mit ihrer Unterschrift unterstützen.
  • Die Unterschriften zur Unterstützung des Volksbegehrens und Volksentscheids bedürfen bei der Abgabe keiner Beglaubigung. Sie werden vom Wahlamt der zuständigen Gemeinde auf ihre Richtigkeit hin überprüft.
  • Zur Abstimmung kann auch ein Gegenentwurf des zuständigen Gesetzgebers gebracht werden.
  • Jeder Wähler kann auf einem einzigen Stimmzettel erklären, ob er das Volksbegehren oder den Gegenentwurf dem geltenden Recht vorzieht oder welcher der beiden Entwürfe in Kraft treten soll, wenn beide Vorlagen dem geltenden Recht vorgezogen werden.
  • Das Verfahren der Volksabstimmung entspricht jenem, das im Einheitstext der Regionalgesetze vom 23.Februar 1984, Nr 3/L, betreffend die Bestimmungen über die Volksbefragung zur Aufhebung von Regional- und Landesgesetzen, vorgesehen ist.
  • Die Volksabstimmung hat beschließenden Charakter. Über den Ausgang der Abstimmung entscheidet die Mehrheit der abstimmenden Wähler.

Die gegen diesen Gesetzentwurf geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken, die durch externe Gutachten teilweise bestätigt wurden, waren für das Präsidium des Regionalrates kein ausreichender Grund für eine Zurückweisung. Die Behandlung der beiden Volksbegehren in der Gesetzgebungskommission und im Regionalrat war dann aber vor allem durch Desinteresse und Unkenntnis der Materie gekennzeichnet. Das hat von Anfang an die verschwindend geringe Beteiligung der Abgeordneten an einer von der Gesetzgebungskommission selbst veranstalteten Anhörung deutlich gemacht. Ohne eine inhaltliche Diskussion sind die Gesetzentwürfe von der Kommission, mit negativem Gutachten versehen, an das Plenum des Regionalrates weitergeleitet worden, wo deren Behandlung bis zum Herbst 1997 verzögert und erst nach Annahme eines einschlägigen Beschlußantrages der Opposition erwirkt werden konnte. Diese fand an fünf Sitzungstagen im November 1997 statt (ein Jahr vor den Landtagswahlen) und war bestimmt von einer grundsätzlich befürwortenden Haltung der Oppositionsparteien im Unterschied zu den Mehrheitsparteien, die ihre Ablehnung jedoch inhaltlich kaum begründeten. Entscheidend für den Ausgang der Behandlung war das nicht kompakte Stimmverhalten der Abgeordneten der Mehrheitsparteien, insbesondere des linken Flügels der SVP. Mit knapper Stimmenmehrheit wurde der Gesetzentwurf zur Volksabstimmung über Volksbegehren angenommen, das Volksbegehren zum Bürgerentscheid auf Gemeindeebene hingegen ebenso knapp abgelehnt. Einfluß auf dieses Ergebnis hatte die mittlerweile ausgedehnte Zustimmung eines großen Teiles der organisierten Zivilgesellschaft in Südtirol und ihre Forderung nach einer positiven Behandlung. Der Widerstreit zwischen Mehrheit und Opposition in der Artikeldebatte hat den letztlich verabschiedeten Gesetzentwurf durch Streichung einzelner Artikel in kaum mehr präsentabler, aber immerhin in immer noch anwendbarer Form zurückgelassen. Vor allem die SVP (mit Ausnahme von drei Abgeordneten des linken Flügels) hatte den Gesetzentwurf mit Verweis auf eine vermutete Verfassungswidrigkeit vehement abgelehnt und die Vorlage eines eigenen Gesetzentwurfes zur Einführung des Verwaltungsreferendums versprochen. Einen Monat nach der Annahme des Gesetzentwurfes durch den Regionalrat erfolgte seine Rückverweisung an den Regionalrat durch die italienische Regierung. Begründet wurde die Rückverweisung damit, daß gemäß Autonomiestatut die Gesetzgebungskompetenz ausschließlich bei den Landtagen und dem Regionalrat liege und daß aufgrund der Tatsache, daß die italienische Verfassung nur das abschaffende Referendum vorsieht, die allgemeine Formulierung "Referendum" im Artikel 60 des Autonomiestatutes die positive, gesetzgebende Form der Volksabstimmung nicht einschließen würde.
Dieses vorläufige politische Urteil der italienischen Regierung ist in seiner Berechtigung und Gültigkeit letztlich ungeklärt geblieben. Obwohl von einem autonomistisch orientierten Regionalrat zu erwarten gewesen wäre, daß er sich auf eine mit dem Terminus ?Referendum? weit gefaßte Zuständigkeit beruft und der italienischen Regierung gegenüber auf den von ihm verabschiedeten Gesetzentwurf beharrt, ist ein solcher Beharrungsbeschluß (der nur mit der Zustimmung der absoluten Mehrheit der Abgeordneten gefaßt werden kann) letztlich ausgeblieben. Zur erneuten Behandlung ist es überdies erst in Folge einer Drohung von Seiten des Komitees mit Strafanzeige wegen Amtsunterlassung gekommen. Somit steht eine endgültige Klärung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Bedenken und Zweifel durch den italienischen Verfassungsgerichtshof weiterhin aus.


3. Der zukünftige Ausbau der Institute der Direkten Demokratie in Südtirol

Angesichts dieses eher negativen Befundes zur Anwendung der Institute Direkter Demokratie in Südtirol einerseits und einem sich organisierenden Interesse an der Ausweitung der Möglichkeit einer direkten, verbindlichen Einflußnahme der Bevölkerung auf politischer Ebene andererseits, erscheint es hier angebracht, den Rahmen und die Perspektiven einer weiteren Entwicklung in diesem Bereich aufzuzeigen.
Spätestens seit Beginn der 90er Jahre und im Zusammenhang mit der Auflösung des Ostblocks, die in signifikanter Weise durch die friedliche Revolution in der damaligen DDR besiegelt wurde und mit der die aktive Zivilgesellschaft in diesen Ländern ihre Souveränität gegenüber dem herrschenden politischen System manifestiert hat, gibt es in verschiedenen Ländern, und besonders ausgeprägt zuerst in Deutschland, eine Konzentration auf die Demokratiefrage und Ansätze zu einer modernen Demokratiebewegung in Europa. Verfolgt wird dabei jenseits aller politischen Richtungen eine Ergänzung der Institutionen der repräsentativen Demokratie mit direktdemokratischen Formen und Verfahren, die ein verbindliches Mitwirken der Bürger am politischen Geschehen, unabhängig von der politischen Repräsentanz, möglich machen sollen. Sowohl die Überwindung der politischen Ideologien, die in den Parteien ihre Träger hatten, als auch zunehmend problematische Erfahrungen mit einem autoreferentiellen Repräsentativsystem, das seinen Machteinfluß in die Zivilgesellschaft hinein ausdehnt und Abhängigkeiten schafft, haben das Bedürfnis nach Möglichkeiten parteiunabhängiger politischer Initiative und nach einer direkten Kontrolle der politischen Vertretung durch die Bürger wachsen lassen. Dieses ist zwar von den Institutionen wahrgenommen, doch ist ihm, wenn überhaupt, nur halbherzig entsprochen worden. So standen im Rahmen der Diskussion zur Verfassungsreform in Italien zwar Vorschläge zu verpflichtenderen Formen der direkten Mitbestimmung auf der Tagesordnung, doch waren diese mehrheitlich eher zurückhaltend und sind diese zusammen mit dem gesamten Reformprojekt liegen geblieben. Größeres Entgegenkommen hat stattgefunden und findet statt mit der Einführung der Direktwahl von Regierungsvorsitzenden und der Möglichkeit (in Deutschland) des listenunabhängigen Wählens zugunsten eines stärkeren Einflusses des Wahlbürgers im Rahmen der Institutionen der repräsentativen Demokratie. Die Gewährung von mehr Wahlfreiheit ist jedoch weniger als Konzession an die Forderung nach direktem politischen Einfluß der Bürger zu sehen, als vielmehr im Rahmen der systemimmanenten Tendenz zu einer immer stärkeren Konzentration von politischer Macht in den Exekutivorganen; eine Konzentration, die teilweise schon Züge einer präsidentiellen Demokratie annimmt. Gerade aber im Zusammenhang mit dieser Tendenz, die eine Entmachtung der Parlamente und eine Verringerung der politischen Kontrolle beinhaltet, wird die Bedeutung der Möglichkeit einer sachpolitischen Einflußnahme der Bürger offensichtlich.
Diese Entwicklung findet präzise ihren Niederschlag in einem Verfassungsreformgesetz zur Reform des Autonomiestatutes, das im Herbst 2000 in zweiter Lesung im italienischen Parlament behandelt werden wird und für die Regionen mit Spezialautonomie die Direktwahl des Regionalpräsidenten vorsieht. In Ergänzung und Abänderung des Art. 47 des Autonomiestatutes sind überdies für die Länder Südtirol und Trentino unter anderen die neuen Zuständigkeiten zur gesetzlichen Regelung des Modus der Wahl des Landesparlamentes vorgesehen und des Rechts sowohl auf Volksbegehren als auch auf das abschaffende, befragende und einführende Referendum (referendum abrogativo, consultativo e propositivo). Zudem gibt dieses Reformgesetz der Bevölkerung das Recht, die Landesgesetze, mit denen diese neuen Zuständigkeiten geregelt werden müssen, zur Volksabstimmung zu bringen. Im Unterschied zur Regelung, wie sie für das abschaffende Referendum gilt, entscheidet hier die Mehrheit der Abstimmenden über deren Annahme oder Ablehnung.

Das ist der institutionelle Hintergrund, vor dem die vorgenannte "Initiative für mehr Demokratie", nunmehr als Organisation gegründet, im Frühjahr 2000 wieder an die Öffentlichkeit getreten ist. Sie ordnet sich in die europaweit sich organisierende Bewegung für direktdemokratische Entscheidungsrechte der Bürgerinnen und Bürger ein, hält sich abseits jeglicher Parteipolitik und will einzig mit Überzeugungsarbeit und bestehenden direktdemokratischen Instrumenten ihre Ziele verfolgen. In erster Linie ist dies die Einführung der beschließenden Volksabstimmung als Möglichkeit der Bürger, solche Themen und Fragen selbst verbindlich behandeln zu können, die nicht in die politische Tagesordnung aufgenommen oder unbefriedigend angegangen werden. Als Kontrollinstrument will sie weiters die klassische Form des Referendums einführen, mit dem die Bürger über ein verabschiedetes Gesetz vor seinem Inkrafttreten in einer Volksabstimmung entscheiden können sollen. Im Sinn einer guten Anwendbarkeit legt sie besonderen Wert auf faire Verfahrensregeln; das bedeutet: niedere Einstiegshürden, keine Beteiligungs- oder Zustimmungsquoren, keine Ausschlußkataloge und eine freie Unterschriftensammlung. Im Unterschied zu ihrem ersten Auftreten im Jahr 1995 legt sie dieses Mal ein breiteres Spektrum von Anliegen vor, die letztlich alle auf eine größere Unabhängigkeit der Bürger gegenüber ihren politischen Vertretern, auf eine praktizierbare Souveränität hinauslaufen. Ihre Absicht ist es, wie von ihr selbst formuliert, eine zweite Phase in der Autonomieentwicklung Südtirols einzuleiten, in der nunmehr auf der Grundlage der gegenüber dem italienischen Staat realisierten Autonomie, eine Autonomie nach innen, eine Autonomie der Bürgerinnen und Bürger und der Gemeinden verwirklicht werden soll. Die wesentlichen Elemente einer solchen politischen Autonomie sind direktdemokratische Entscheidungsrechte der Bürger auf Landes- und Gemeindeebene, die beispielsweise auch das Finanzreferendum und das Initiativ- und Kontrollrecht über die politischen Grundregeln in Form der Satzungsinitiative einschließen. Diese können auf Gemeindeebene nur im Rahmen einer realen Finanz- und Territorialautonomie zur Geltung kommen, ein Rahmen der heute nicht gegeben ist. Dazu zählen aber auch ein stärkerer Einfluß und eine größere politische Freiheit bei der Auswahl und der Zusammensetzung der politischen Vertretung in Sinne einer parteipolitisch unabhängigen Kandidatennominierung und der listenübergreifenden Wahlmöglichkeit (panachieren und kumulieren).

Abschließend läßt sich sagen, daß es in Südtirol, trotz vorhandener, wenn auch schwacher, unverbindlicher Instrumente, keine direktdemokratische Tradition gibt. Der gerne zitierte Ausspruch des amtierenden Landeshauptmannes, Luis Durnwalder, die Südtiroler seien ein Volk von Protestierern, kann aber ein hilfreicher Hinweis sein auf die dafür geltenden Gründe und auf eine mögliche zukünftige Entwicklung. Er bestätigt jedenfalls, daß auch hier immer wieder politische Entscheidungen getroffen werden, die den Unmut der Bevölkerung erregen oder solche unterlassen werden, die von den Bürgern vergebens erwartet werden und daß dieser Unmut, allerdings in der Form des ohnmächtigen, weil unverbindlichen Protestes, auch kundgetan wird. Der Ausspruch läßt vermuten, daß die Unmöglichkeit eines wirksamen Einflusses auf die politischen Entscheidungen, eine (Un)kultur der latenten, nörgelnden Unzufriedenheit und deren Äußerung in scheuen und hilflosen Drohgebärden hat entstehen lassen. Damit liegt aber die Schlußfolgerung nahe, daß die vorhandenen Instrumente nicht geeignet sind, solchen Dissens aufzunehmen und institutionell wirksam werden zu lassen und daß also, bei adäquater, vor allem auf Verbindlichkeit und gute Zugänglichkeit ausgerichteter Ausgestaltung solcher direktdemokratischer Instrumente in Südtirol durchaus eine neue Politik der direkten politischen Partizipation eingeleitet werden könnte. Damit würde die Südtirolautonomie real auch zu einer Autonomie der Bürgerinnen und Bürger im Sinn einer praktizierbaren Souveränität.

Stephan Lausch

Erstellt von: dirdemdi
Zuletzt verändert: 2006-03-16 06:25 PM
 

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