Gli istituti di democrazia diretta nel sistema di autonomia dell'Alto Adige

1. La regolamentazione legislativa degli istituti di democrazia diretta nella Regione Trentino-Alto Adige

1.1. La competenza della Regione Trentino-Alto Adige

«Ogni Regione ha uno statuto il quale "(regola) l'esercizio del diritto di iniziativa e di referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione"» (art. 123 Cost.).
In base a questo articolo della Costituzione spetta al Consiglio regionale la competenza, a livello regionale e per le province di Trento e Bolzano, di prevedere istituti di democrazia diretta e disciplinarli da un punto di vista legislativo. Il Consiglio regionale ha esercitato questa sua competenza per la prima volta con una legge del 1950, che fissava il diritto al referendum per l'istituzione di nuovi comuni, la modifica delle circoscrizioni e la denominazione di comuni o della località capoluogo di un Comune. Con la successiva legge regionale del 24 giugno 1957 è stato inoltre disciplinato il diritto di referendum per l'abrogazione di leggi regionali e provinciali. L'iniziativa popolare per la creazione di leggi regionali e provinciali è stata invece disciplinata solo con la legge regionale del 16 luglio 1972 , emanata poco prima della firma del nuovo statuto di autonomia da parte del Presidente della Repubblica.
In base all'art. 60 del nuovo statuto di autonomia, il quale recita: «La legge regionale regola l'esercizio dell'iniziativa popolare e del referendum per le leggi regionali e provinciali.», la regolamentazione legislativa degli istituti di democrazia diretta spetta ancora alla Regione.
Pertanto, il quadro normativo per una partecipazione politica diretta dei cittadini alla configurazione normativa del sistema di autonomia è formulato ancora una volta in termini piuttosto generali, e ciò, come vedremo, ha portato a divergenze interpretative, rimaste tuttora in sospeso. Secondo una lettura restrittiva del concetto di referendum, inteso nell'accezione di referendum abrogativo, espressamente previsto dalla Costituzione, i cittadini della Regione Trentino-Alto Adige possono esercitare il diritto di voto referendario, che integra il normale diritto di voto, solo al fine di ricordare ai propri rappresentanti politici, nell'ambito di specifiche questioni, la funzione di rappresentanza ad essi assegnata e di indicare in che modo svolgere tale funzione. Non possono tuttavia prendere decisioni autonome vincolanti in materia di regolamentazione legislativa. Pertanto, questa applicazione dell'art. 60 dello statuto di autonomia non corrisponde neppure all'idea di partecipazione politica diretta dei cittadini delineata da due parlamentari della SVP, Karl Tinzl e Josef Raffeiner, nella loro proposta di statuto di autonomia del 1946-47. In quella proposta, oltre al referendum abrogativo, Tinzl e Raffeiner prevedevano altresì l'esercizio del potere legislativo con la possibilità di approvare nuove leggi mediante l'iniziativa popolare, ed entrambe le forme di democrazia diretta presentavano ostacoli notevolmente inferiori rispetto alla successiva disciplina sul referendum . Il diritto di referendum e di iniziativa popolare nella Regione Trentino-Alto Adige e nella Provincia di Bolzano non si differenzia con ciò dalla disciplina referendaria delle leggi dello Stato e ai diritti riconosciuti ai cittadini in altre regioni italiane.
Un caso molto particolare di autonomia, la cui validità giuridica continua peraltro a essere incerta, è invece quello della delibera civica esclusivamente nei comuni dell'Alto Adige, sulla cui trattazione si tornerà in seguito.

1.2. Norme procedurali per il referendum abrogativo

La procedura attualmente in vigore per il referendum sulla validità o l'abrogazione di leggi provinciali e regionali è disciplinata da tre leggi regionali (del 1957, 1978 e 1983) riunite in un Testo unico emanato con decreto del presidente della giunta regionale n. 3/L. del 23 febbraio 1984 . Tale procedura riflette in sostanza la disciplina del referendum a livello nazionale, con l'aggiunta, tuttavia, di alcune norme in materia di tutela delle minoranze in vista della particolare situazione locale. In base alla disciplina vigente, ogni cittadino dello Stato che sia iscritto nelle liste elettorali per l'elezione del Consiglio regionale può proporre un referendum per l'abrogazione totale o parziale di leggi regionali, e allo stesso modo ogni cittadino dello Stato che sia iscritto nelle liste elettorali dei comuni della provincia interessata può proporre un referendum dello stesso tipo su una legge provinciale. Viene quindi indetto un referendum se almeno 15.000 (nel caso di leggi regionali) o 8.000 (nel caso di leggi provinciali) aventi diritto al voto appongono la propria firma a favore di tale richiesta entro il termine di quattro mesi a decorrere dal momento in cui la richiesta è presentata. Le firme devono essere autenticate da un cancelliere di tribunale, un notaio, un segretario comunale, un giudice di pace o una persona incaricata dal sindaco. Qualora la legge soggetta a votazione riguardi la minoranza ladina e la richiesta sia sostenuta da cittadini ladini (residenti nei comuni della Val Badia, Val Gardena e Val di Fassa), sono sufficienti 1.000 firme.
Esistono tuttavia alcune limitazioni al diritto di referendum abrogativo in relazione al contenuto, alla data e alla validità della votazione. Non è possibile infatti indire un referendum su leggi fiscali e di bilancio, leggi di programmazione economica e sull'ordinamento territoriale, leggi per la tutela delle minoranze linguistiche e leggi approvate in seguito a un referendum sui confini territoriali comunali. È inoltre possibile presentare richiesta di referendum su una determinata legge solo a un anno dalla sua entrata in vigore, e tale possibilità è preclusa durante l'anno che precede lo scadere del mandato del Consiglio regionale. Se la richiesta riguarda l'abrogazione di una legge regionale relativa a una delle due province in particolare, almeno la metà delle firme necessarie deve essere raccolta nella provincia in questione. La votazione è valida solo se vi partecipa la maggioranza degli aventi diritto al voto.
Nel caso in cui l'oggetto della votazione sia una legge regionale, sono ammessi tutti gli elettori della regione; se si tratta invece di una legge provinciale, hanno diritto di andare alle urne tutti gli elettori della provincia in questione. Le votazioni popolari si svolgono sempre di domenica, tra il 1 marzo e il 30 aprile. Sulla stessa legge è possibile indire più referendum solo a distanza di due anni uno dall'altro o nel caso in cui tra uno e l'altro abbiano luogo elezioni regionali.

1.3. Norme procedurali per il referendum consultivo

In base all'art. 133, c. 2 della Costituzione e al corrispondente art. 7 dello statuto di autonomia, la legge regionale disciplina il referendum consultivo previsto dalla stessa nel caso di istituzione di nuovi comuni (erezione di località e frazioni a comuni autonomi, trasferimento di una frazione da un comune a un altro, accorpamento di comuni) ovvero di modifica delle circoscrizioni o della denominazione del comune e del capoluogo del Comune. In determinati casi il referendum può essere anche circoscritto solo ad alcune parti o singole frazioni dei comuni interessati, o può succedere che non sia possibile indire un referendum. La votazione ha per oggetto le richieste relative a tali modifiche, le quali sono presentate, a determinate condizioni, dagli aventi diritto alla giunta provinciale, che, allegandovi il proprio parere, inoltra tali richieste alla giunta regionale. Sono ammessi al voto tutti i cittadini che siano iscritti nelle liste elettorali dei comuni interessati. La richiesta oggetto di votazione è respinta se la percentuale di affluenza alle urne non raggiunge la maggioranza degli elettori o se, nel caso in cui il referendum sia valido, la maggioranza dei votanti esprime voto contrario. Per l'approvazione, quindi, è sempre necessaria la partecipazione della maggioranza degli elettori. Una volta che la richiesta è stata accolta ovvero respinta, spetta al Consiglio regionale deliberare riguardo al relativo disegno di legge della giunta regionale.
Le spese per i referendum sono ripartite tra la Regione e i comuni interessati.
Un esempio di referendum consultivo è quello indetto in occasione della controversia tra Cortaccia e Termeno relativa ai confini territoriali.

1.4. Norme procedurali per l'iniziativa legislativa popolare

Anche la procedura per l'emanazione di leggi provinciali e regionali mediante l'iniziativa popolare è disciplinata da tre leggi regionali rispettivamente del 1972, 1974 e 1980, che nel 1986 sono state riunite in un Testo Coordinato . Questo documento riconosce il diritto di sottoporre proposte di legge all'esame del Consiglio regionale o del Consiglio provinciale a ciascun cittadino avente diritto di voto nella Regione, a condizione, tuttavia, i proponenti siano almeno quattro e non più di dieci. Tali proposte devono essere redatte in articoli e corredate di una relazione esplicativa. Esse devono inoltre avere per oggetto temi rientranti nella competenza legislativa della Regione o della Provincia e devono essere esaminate dalla Presidenza di turno in relazione alla loro conformità alla Costituzione e allo statuto di autonomia, nonché ad eventuali violazioni delle leggi sulla tutela delle minoranze linguistiche. Come nel caso del referendum abrogativo, non è possibile presentare proposte di legge in materia fiscale e di bilancio.
La proposta di legge di iniziativa popolare deve pervenire, entro un termine prestabilito e previa autorizzazione della Presidenza, alla commissione legislativa competente che provvede a discuterla se la proposta è sostenuta dalla firma di 4.000 cittadini della Regione aventi diritto di voto (nel caso di proposte di legge concernenti la Regione) ovvero di 2.000 cittadini della provincia interessata (nel caso di proposte di legge riguardanti la provincia). Anche nel caso dell'iniziativa popolare, il numero di firme necessarie si riduce a 1.000 qualora la proposta riguardi il gruppo linguistico ladino dell'Alto Adige e a 500 qualora riguardi invece il gruppo ladino del Trentino. In entrambi i casi (Regione e Provincia) la maggioranza delle firme non deve provenire da una comunità comprensoriale o di valle. Inoltre, la raccolta delle firme non deve protrarsi per oltre 6 mesi e per le restanti questioni è soggetta alla stessa disciplina che si applica nel caso di richiesta di referendum.
Al primo elettore firmatario di una proposta di legge è data la possibilità di partecipare alla discussione all'interno della commissione legislativa competente, godendo degli stessi diritti dei parlamentari e potendo altresì avvalersi di un proprio consulente. Poiché il vigente regolamento interno del Consiglio regionale prevede che le proposte di legge di iniziativa popolare decadano al termine della legislatura, non si ha alcuna garanzia concreta che esse siano discusse da quest'organo. I regolamenti dei Consigli provinciali prevedono invece che le proposte di legge non siano più vincolate alla durata della legislatura. Le proposte di legge di iniziativa popolare rinviate dal Governo centrale devono essere sottoposte nuovamente a esame, ma per una nuova delibera è necessaria la maggioranza assoluta dei consiglieri. Qualora sussistano ancora dubbi di ordine giuridico riguardo alla proposta di legge di iniziativa popolare in questione, il Governo provvede a inoltrarla alla Corte costituzionale per un definitivo chiarimento.

1.5. Il referendum deliberativo a livello comunale

Con l'emanazione della legge regionale n. 1 del 4 gennaio 1993 (Nuovo ordinamento dei comuni della Regione autonoma Trentino-Alto Adige) è stata creata la base normativa, a livello locale, per una concreta applicazione dell'autonomia comunale prevista dalla Costituzione italiana e definita con la legge statale (n. 142/1990). La suddetta legge regionale obbliga i comuni a prevedere forme di partecipazione popolare e, al riguardo, offre loro la possibilità di disciplinare nel proprio statuto il «referendum popolare » (art. 50). In base alla versione tedesca del testo di legge in questione , i 116 comuni della provincia di Bolzano, ad eccezione di due, hanno introdotto la votazione popolare su iniziativa dei cittadini, ossia la cosiddetta delibera civica. Tale istituto è stato tuttavia adottato mediante norme che in molti comuni rendono quasi impossibile esercitare concretamente il diritto di voto. Nel caso di due comuni della provincia di Trento che volevano introdurre il referendum deliberativo, tale istituto è stato dichiarato inammissibile dal Tribunale amministrativo regionale, il quale, per la sua decisione, si è rifatto alla versione italiana della suddetta legge, in cui compare l'espressione, per nulla chiara, «referendum popolare propositivo», e al diritto costituzionale che, quale organo legislativo, riconosce esclusivamente il Parlamento. Pertanto, grazie alla traduzione del testo di legge, di validità tuttora incerta, e alla corrispondente definizione concettuale in esso contenuta, in forma esclusiva per l'Italia i cittadini dell'Alto Adige godono di un diritto di decisione politica diretta e vincolante, sebbene soggetto a notevoli limitazioni imposte da regolamenti piuttosto restrittivi. Corrisponde a una lettura estensiva del concetto di autonomia comunale il fatto che ai comuni è stato concesso, oltre a poter decidere di prevedere tale istituto, di fissare altresì le norme in base alle quali i cittadini devono poter esercitare questo diritto di voto. Nella stragrande maggioranza dei comuni la soglia di accesso per l'attuazione di questa forma di democrazia diretta, è segnata all'alto numero di firme di elettori necessario a sostenere un'iniziativa civica (ossia la richiesta di attuare una delibera civica). Perché si possa giungere a una delibera civica in tre comuni è necessario infatti che il 30% degli aventi diritto al voto sostenga l'iniziativa; in 36 comuni la percentuale richiesta oscilla tra il 20 e il 30%, in 73 comuni tra il 10 e il 20%, e solo in quattro comuni è inferiore al 10%. Per fare un semplice confronto, in Svizzera e in Baviera, regione quest'ultima che su questo punto si è ispirata, tra l'altro, al modello svizzero, per sostenere una richiesta a livello comunale occorre, a seconda della grandezza del comune, una percentuale di firme di elettori che oscilla tra il 2-3% (nel caso di comuni densamente abitati) e il 10% (nel caso di comuni di dimensioni minori). È necessario inoltre che le firme siano autenticate d'ufficio.
Per quanto riguarda il comitato promotore, che, prima di raccogliere le firme, inoltra la richiesta di votazione perché possa essere esaminata da una commissione tecnica in merito alla sua ammissibilità da un punto di vista formale, in alcuni comuni esso deve essere costituito da almeno l'1% degli aventi diritto di voto, in altri comuni dal 2% e in un comune addirittura dal 10%. In 113 comuni la decisione popolare è valida solo a condizione che si raggiunga un quorum di partecipanti superiore al 50%; in un altro comune il quorum deve superare il 60% e in altri due comuni ancora, i due terzi degli aventi diritto di voto. Inoltre, perché il referendum sia valido, vari comuni prevedono che almeno due terzi degli aventi diritto di voto esprimano voto favorevole o contrario; in un comune è necessario addirittura un quorum di voti favorevoli del 70%. A confronto, in Svizzera e Baviera per la decisione è sempre sufficiente la maggioranza semplice dei voti espressi. In 51 comuni lo statuto prevede che il Consiglio comunale possa non attenersi alla decisione popolare qualora ritenga che «vi sia un fondato timore di danno per il comune».
Pertanto, nei comuni dell'Alto Adige non solo manca una chiara base normativa per la decisione popolare, ma le norme sono altresì formulate in modo tale da distogliere i cittadini dal proposito di ricorrere a questo strumento. In quei casi in cui i cittadini hanno voluto comunque applicare tale istituto, i loro tentativi sono sinora falliti per l'assenza delle necessarie norme di attuazione o sono stati scoraggiati da un inasprimento delle norme di attuazione relative a questo strumento addirittura avvenuta in previsione di una sua possibile applicazione.
Nei sette anni dall'introduzione dell'istituto, solo in quattro occasioni si è giunti a una delibera civica.
Tuttavia, la ragione fondamentale della mancata applicazione degli istituti dell'iniziativa e della delibera civica potrebbe essere soprattutto la scarsa informazione su tali strumenti di democrazia diretta. Lo statuto comunale, e quindi anche le forme di partecipazione popolare, sono stati introdotti senza coinvolgere in alcun modo la popolazione.

2. L'applicazione degli istituti di democrazia diretta

L'applicazione degli istituti del referendum e dell'iniziativa popolare a livello regionale e provinciale non offre un'immagine qualificante di questi due strumenti. Da quando nel 1957 è stato introdotto l'istituto del referendum, non è stata mai presentata alcuna richiesta in proposito né per leggi regionali né per leggi provinciali. Su cinque proposte di legge di iniziativa popolare presentate al Consiglio della provincia di Bolzano nel corso dei 28 anni dall'introduzione di questo istituto di democrazia diretta, solo due proposte sono state sottoposte alla discussione del Consiglio provinciale, il quale, tuttavia, le ha poi respinte. Una richiesta di iniziativa popolare è stata invece ritirata dai promotori in sede di discussione all'interno della commissione legislativa dopo che la giunta provinciale aveva presentato un proprio disegno di legge avente lo stesso oggetto. La proposta di legge in questione era stata presentata nel 1988 dall'ex partito comunista allo scopo di modificare la legge provinciale sull'assegnazione di posti di lavoro nel settore pubblico. Altre due iniziative popolari, dopo essere state discusse all'interno della commissione legislativa, non sono state trattate, entro la fine della legislatura, dal Consiglio provinciale e sono quindi decadute conformemente a quanto previsto dal regolamento interno del Consiglio provinciale il quale in questo punto è stato nel frattempo modificato. Le due proposte riguardavano una modifica della legge sulla scuola materna (presentata dal PCI) e la fissazione di principi sull'ordinamento territoriale (presentata dall'Associazione nazionale per la natura e la tutela ambientale).
Nello stesso periodo sono state presentate al Consiglio regionale sette richieste di trattazione di proposte di legge di iniziativa popolare, solo due delle quali, tuttavia, soddisfacevano i requisiti necessari per la trattazione. Le due proposte avevano per oggetto gli istituti stessi di democrazia diretta ed erano finalizzate a un loro ampliamento. Vale la pena, pertanto, di riportare di seguito in modo dettagliato il contenuto delle due proposte e la trattazione a cui sono state soggette all'interno del Consiglio regionale. Ciò anche perché le due proposte sono scaturite da un'iniziativa che si inquadrava, a sua volta, in un movimento democratico di portata europea e che, anche nell'attuale legislatura, continua a perseguire i propri obiettivi con gli strumenti della democrazia diretta.
Nel marzo 1995 il movimento denominato «Iniziativa per più democrazia in Trentino - Alto Adige » si è fatto promotore di due richieste di iniziativa popolare presentate alla Presidenza del Consiglio regionale e ne ha ottenuto la discussione dopo aver raccolto, entro il termine previsto di sei mesi, un numero di firme superiore alle 4.000 prescritte. 'L'Iniziativa per più democrazia in Trentino-Alto Adige ' è nata come un comitato promotore costituito da rappresentanti di organizzazioni attive prevalentemente in Alto Adige nei settori culturale, sociale e ambientale, il cui obiettivo comune era unicamente quello di presentare le due iniziative popolari.
Mediante tali iniziative il movimento si proponeva di raggiungere due obiettivi:
a) completare l'istituzione dell'iniziativa popolare mediante la possibilità, in un secondo momento e con un sostegno da parte del doppio dei cittadini, di sottoporre la proposta di legge di iniziativa popolare a un referendum a carattere deliberativo;
b) modificare l'art. 50 della legge regionale n. 1 del 4 gennaio 1993, per il nuovo ordinamento degli enti locali, in modo tale che ai comuni non fosse data solo la facoltà di prevedere nel proprio statuto l'istituto della decisione popolare, bensì s'imponesse loro l'obbligo di prevederlo, e che i cittadini di un comune avessero la possibilità di modificare lo statuto comunale mediante l'iniziativa e la decisione popolare.
Determinante per la creazione dell'Iniziativa potrebbe essere stata l'esperienza fatta a livello comunale , del mancato coinvolgimento dei cittadini nello stabilire le regole politiche, dei loro diritti e doveri e di quelli delle amministrazioni a livello comunale , nonché della mancata applicazione di forme di partecipazione diretta. Come si è detto, le norme di applicazione della delibera civica sono state alquanto problematiche. All'iniziativa civica per la partecipazione dei cittadini a livello comunale era dunque legata soprattutto l'idea di consentire ai cittadini di definire la normativa relativa a questo istituto in modo che essa potesse risultare di facile applicazione.
L'impulso alla proposta per l'introduzione della votazione popolare su una iniziativa popolare è stato dato invece da una proposta di legge, pressoché analoga, presentata da una lista del Trentino denominata 'Solidarietà'. Il fatto che tale proposta provenisse dalle file dell'opposizione ha tuttavia precluso ogni possibilità di trattazione positiva all'interno del Consiglio regionale. Era quindi assolutamente necessario mettere in evidenza l'interesse dei cittadini riguardo a tale diritto di decisione esercitabile mediante l'iniziativa popolare.
Le caratteristiche principali della normativa proposta per la votazione popolare su proposte di legge presentate dai cittadini erano le seguenti:
-a) ogni elettore può presentare richiesta di decisione popolare su una proposta di legge di iniziativa dei cittadini entro 30 giorni dalla scadenza del termine di 120 giorni (in cui il Consiglio regionale ovvero quello provinciale deve discutere la proposta di legge una volta che questa sia stata iscritta all'ordine del giorno), indipendentemente dal fatto che la proposta non sia stata ancora discussa, sia stata respinta oppure emendata;
-b) per sottoporre a referendum la proposta di legge la richiesta deve essere sostenuta dalla firma di 15.000 cittadini aventi diritto di voto, nel caso di iniziativa popolare a livello regionale, e da 8.000 firme nel caso di proposte per leggi provinciali;
-c) non occorre che le firme a favore dell'iniziativa e della decisione popolare siano autenticate. È compito dell'ufficio elettorale del comune competente di accertarne l'autenticità;
-d) è altresì possibile sottoporre a votazione una controproposta del legislatore;
-e) ogni elettore può chiarire, sulla stessa scheda elettorale, se alla normativa vigente preferisce l'iniziativa popolare o la controproposta di legge, oppure quale delle due proposte vorrebbe che entrasse in vigore nel caso in cui entrambe siano preferite alla normativa vigente;
-f) al referendum si applica la stessa procedura prevista nel Testo unico delle leggi regionali n. 3/L del 23 febbraio 1984, per le norme referendarie sull'abrogazione di leggi regionali e provinciali;
-g) il referendum ha carattere deliberativo. Sull'esito della votazione decide la maggioranza dei votanti.
I dubbi di ordine costituzionale espressi nei riguardi di questa proposta di legge, in parte confermati da pareri esterni, a giudizio della Presidenza del Consiglio regionale non costituivano un motivo sufficiente per respingere la proposta. Tuttavia, l'esame delle due iniziative popolari all'interno della commissione legislativa e del Consiglio regionale è stato poi caratterizzato soprattutto da disinteresse e scarsa conoscenza della materia, e ciò è stato messo in evidenza sin dall'inizio dalla scarsa partecipazione dei consiglieri all'audizione organizzata dalla commissione legislativa. Le proposte di legge, senza essere state discusse in merito al loro contenuto e corredate di parere negativo, sono state inoltrate dalla commissione al Consiglio regionale riunito in seduta plenaria, per essere finalmente discusse, dopo un differimento protrattosi sino all'autunno 1997, solo una volta accolta una relativa mozione presentata dall'opposizione. La discussione ha avuto luogo nel novembre 1997 (un anno prima che si tenessero le elezioni del Consiglio provinciale) in una seduta di cinque giorni ed è stata caratterizzata dall'atteggiamento fondamentalmente favorevole dei partiti dell'opposizione rispetto ai partiti della maggioranza, i quali, tuttavia, non hanno addotto alcuna motivazione sostanziale alla loro decisione di respingere le proposte. Decisiva per l'esito della trattazione è stata la scarsa compattezza dei voti espressi dai consiglieri dei partiti della maggioranza, in particolare dell'ala sinistra della SVP.
Con una maggioranza di voti raggiunta di stretta misura la proposta di legge per il referendum sull'iniziativa popolare è stata accolta, mentre con una maggioranza di voti altrettanto ristretta è stata respinta l'iniziativa presentata dai cittadini per la delibera civica a livello comunale. Quest'esito è stato determinato sicuramente in parte dal consenso manifestatosi nel frattempo da parte di una grossa fetta della società civile dell'Alto Adige e dalla sua relativa richiesta di una trattazione positiva delle proposte. Dal contrasto sviluppatosi tra maggioranza e opposizione in sede di discussione dei singoli articoli, che ha portato a cancellare intere parti del testo originale, la proposta di legge, alla fine approvata, pur avendo perso molto in termini di presentabilità formale, era rimasta comunque ancora applicabile. Soprattutto la SVP (ad eccezione di tre consiglieri dell'ala sinistra) aveva respinto decisamente la proposta di legge facendo riferimento a una presunta incostituzionalità e aveva promesso di presentare un proprio progetto di legge per l'introduzione del referendum amministrativo. Un mese dopo che il Consiglio regionale aveva accolto la proposta di legge, il governo italiano ne ha disposto il rinvio al Consiglio regionale, adducendo come motivazione il fatto che, in base allo statuto di autonomia, la competenza legislativa spetterebbe esclusivamente ai Consigli provinciali e al Consiglio regionale e che, dal momento che la Costituzione italiana prevede solo il referendum abrogativo, l'espressione generale "referendum" all'art. 60 dello statuto di autonomia non includerebbe la forma legislativa vera e propria del referendum.
Alla fine la fondatezza e la validità di questo provvisorio giudizio politico del Governo sono rimaste in dubbio. Sebbene da un Consiglio regionale orientato in direzione autonomistica ci si sarebbe dovuto attendere che si appellasse a una competenza ampiamente legata al termine "referendum" e che di fronte al Governo insistesse sulla proposta di legge da esso stesso approvata, alla fine è venuta meno la decisione di insistere sulla questione (decisione che può essere presa solo con il consenso della maggioranza assoluta dei consiglieri). Inoltre, la proposta di legge è stata nuovamente discussa solo dopo che il comitato ha minacciato di sporgere denuncia penale per omissione d'ufficio. Con ciò è rimasto in sospeso un definito chiarimento da parte della Corte costituzionale per quanto riguarda i dubbi e le perplessità di ordine costituzionale espressi in merito alla questione.

3. Sviluppi futuri degli istituti di democrazia diretta in Alto Adige

Alla luce, da un lato, dell'esito piuttosto negativo riscontrato in sede di applicazione degli istituti di democrazia diretta in Alto Adige e, dall'altro lato, di un interesse che si sta organizzando per l'ampliamento della possibilità per la popolazione di esercitare un'influenza diretta e vincolante a livello politico, sembra opportuno soffermarsi a questo punto sul quadro complessivo e sulle prospettive di un ulteriore sviluppo in questo settore.
Al più tardi dall'inizio degli anni '90 e contestualmente alla dissoluzione del blocco dei paesi comunisti, e suggellata in modo significativo dalla pacifica rivoluzione avvenuta nell'ex Repubblica Democratica Tedesca, attraverso cui la società civile attiva ha manifestato in quei paesi la propria sovranità rispetto al sistema politico dominante, in diversi Stati, e in particolare in Germania, si avverte una concentrazione sul problema della democrazia e i principi di un movimento democratico moderno a livello europeo. Al di là di qualsiasi orientamento politico si è persegue l'obiettivo di integrare le istituzioni della democrazia rappresentativa con forme e procedure di democrazia diretta che consentano la partecipazione vincolante dei cittadini alla vita politica, a prescindere dai meccanismi di rappresentanza. Sia il superamento delle ideologie politiche, che nei partiti avevano i propri portavoce, sia le esperienze, sempre più problematiche, con un sistema rappresentativo auto-referenziale, che fa sentire il proprio potere anche sulla società civile creando rapporti di dipendenza, hanno fatto emergere il bisogno di realizzare iniziative politiche indipendentemente dai partiti e di esercitare un controllo diretto della rappresentanza politica da parte dei cittadini. Sebbene le istituzioni abbiano preso atto di questo bisogno, si è fatto riscontro ad esso in modo poco convincente (se mai lo si sia fatto).
Pertanto, nel contesto della discussione sulla riforma costituzionale in Italia, erano all'ordine del giorno alcune proposte volte all'introduzione di forme di partecipazione diretta più vincolanti, che, tuttavia, si sono rivelate per la maggior parte di portata piuttosto modesta e, assieme all'intero progetto di riforma, non hanno avuto alcun esito positivo. Maggiore favore ha riscosso e riscuote invece l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente del governo, unitamente alla possibilità (in Germania) di votare i candidati indipendentemente dalle liste, favorendo in tal modo una maggiore influenza degli elettori nel contesto delle istituzioni della democrazia rappresentativa. Il riconoscimento di una maggiore libertà di voto va visto, tuttavia, non tanto come una concessione alla richiesta di consentire ai cittadini di esercitare un'influenza politica diretta, quanto piuttosto nel contesto della tendenza, immanente al sistema, verso una sempre più forte concentrazione di potere politico negli organi esecutivi, concentrazione che, in parte, assume già i tratti di una democrazia presidenziale. Ma proprio in rapporto a questa tendenza, che implica una esautorazione dei poteri degli organi parlamentari e una riduzione del controllo politico, diventa chiara l'importanza di garantire ai cittadini la possibilità di esercitare una concreta influenza politica. Questi sviluppi si riflettono precisamente nella legge di riforma costituzionale dello statuto di autonomia, approvata nell'autunno 2000 dal Parlamento e che per le Regioni a statuto speciale prevede l'elezione diretta del Presidente della giunta regionale. A integrazione e modifica dell'art. 47 dello statuto di autonomia sono inoltre previste, tra l'altro, per le province di Trento e Bolzano nuove competenze per la regolamentazione legislativa della modalità di elezione del Consiglio provinciale e del diritto sia all'iniziativa popolare sia al referendum abrogativo, consultivo e propositivo. Questa legge di riforma riconosce inoltre alla popolazione il diritto di sottoporre a referendum le leggi provinciali che disciplinano queste nuove competenze. A differenza della normativa sul referendum abrogativo, in questo caso è la maggioranza dei votanti a decidere se accogliere o respingere una proposta di legge.
In questo scenario istituzionale ha fatto la sua ricomparsa pubblica, agli inizi del 2000, il suddetto movimento denominato 'Iniziativa per più democrazia', costituitosi ora come un'organizzazione a tutti gli effetti. Esso si inquadra in un movimento che si sta organizzando a livello europeo a favore dei diritti decisionali dei cittadini mediante gli istituti di democrazia diretta, si astiene da qualsiasi politica di partito e si propone di perseguire i propri obiettivi unicamente attraverso un'opera di persuasione e gli attuali strumenti di democrazia diretta. In primo luogo, il movimento mira all'introduzione del referendum deliberativo quale possibilità per i cittadini di discutere in maniera vincolante quei temi e quelle questioni che restano escluse dall'agenda politica della rappresentanza o che non ricevono una soddisfacente trattazione. Quale strumento di controllo, l'organizzazione mira inoltre a introdurre la forma classica del referendum, mediante la quale i cittadini devono poter decidere su una legge già approvata prima che questa entri in vigore. Per la corretta applicazione degli istituti di democrazia diretta l'organizzazione insiste su norme procedurali corrette e leali, specie per l'attuazione degli strumenti soglie basse di accesso, l'abolizione del quorum di partecipazione o di assenso, l'assenza di cataloghi di materie escluse e libertà nella raccolta delle firme. A differenza di quando è apparsa pubblicamente per la prima volta nel 1995, l'organizzazione presenta ora uno spettro di richieste più ampio, finalizzate tutte, in definitiva, a una maggiore indipendenza dei cittadini rispetto ai propri rappresentanti politici, ossia una sovranità che sia concretamente esercitabile. L'intenzione dell'organizzazione, secondo la formulazione che essa stessa ne ha dato, è quella di avviare una seconda fase nell'evoluzione del sistema di autonomia dell'Alto Adige, durante la quale realizzare, sulla base dell'autonomia conquistata rispetto allo Stato, un'autonomia verso l'interno, un'autonomia dei cittadini e dei comuni. Elementi essenziali a tal fine sono i diritti di decisione democratica diretta dei cittadini a livello provinciale e comunale, che dovrebbero includere, ad esempio, anche il referendum finanziario e il diritto di iniziativa e controllo sulle regole politiche fondamentali mediante iniziative statutarie. Questi diritti possono valere a livello comunale solo nel contesto di una concreta autonomia finanziaria e territoriale dei comuni, un contesto che attualmente manca. A ciò si aggiunge, tuttavia, anche una maggiore influenza e una maggiore libertà politica nella scelta e composizione della rappresentanza politica, ossia la possibilità di nominare i candidati indipendentemente da meccanismi politici di partito e di votare candidati di liste diverse (panachage e cumulo di voti).
In conclusione, si può affermare che in Alto Adige, nonostante gli strumenti esistenti, seppur deboli e per nulla vincolanti, manca una tradizione di democrazia diretta. L?osservazione, spesso citata, dell'attuale Presidente della giunta provinciale, Luis Durnwalder, secondo il quale gli altoatesini sarebbero un popolo di contestatori, può essere un'utile allusione ai motivi che sono alla base di questa situazione e ad una possibile evoluzione futura. In ogni caso, il Presidente conferma che anche in Alto Adige si prendono spesso decisioni politiche che suscitano malcontento nella popolazione, mentre ci si astiene dal prendere quelle decisioni che i cittadini attendono invano, e aggiunge che a questo malcontento si dà voce, sebbene attraverso forme di protesta deboli in quanto non vincolanti. L'osservazione del Presidente fa supporre che l'impossibilità di esercitare un'influenza efficace sulle decisioni politiche sia stata all'origine della nascita di una (non)cultura dell'insoddisfazione latente e vociferante e del suo manifestarsi in timidi e isolati gesti minatori. Pertanto, è naturale concludere che gli attuali strumenti non sono adatti ad accogliere tale dissenso e a manifestarlo efficacemente a livello istituzionale, e che quindi, mediante un'adeguata gestione degli strumenti di democrazia diretta, orientata a renderli vincolanti e facilmente accessibili, si potrebbe sicuramente avviare in Alto Adige una nuova politica della partecipazione politica diretta. In tal modo, l'autonomia dell'Alto Adige diventerebbe altresì una vera autonomia dei cittadini, che potrebbero concretamente esercitare la propria sovranità.

STEPHAN LAUSCH