Noch ein langer Weg zum Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Die Gemeinde besteht aus der Gesamtheit der stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger, heißt es in der Gemeindeordnung (GO) des Kantons Zürich. Der Abstimmung durch die Gemeinde müssen unterbreitet werden: (1) die Gemeindesatzung und ihre Änderungen; (2) Ausgabenbewilligungen entsprechend den Bestimmungen der Gemeindesatzung (Finanzreferendum); (3) in der Gemeindesatzung besonders bezeichnete Geschäfte; (4) Initiativen (Bürgerbegehren). Der Gemeindeabstimmung unterliegen ferner Beschlüsse des Gemeinderates: (1) wenn die Mehrheit der bei der Fassung des Beschlusses anwesenden Mitglieder des Gemeinderates die Gemeindeabstimmung in der gleichen Sitzung beschließt; (2) wenn binnen 20 Tagen von der Bekanntmachung des Beschlusses an eine durch die Gemeindesatzung zu bestimmende Zahl von timmberechtigten beim Gemeindeausschuß das schriftliche Begehren um Anordnung der Gemeindeabstimmung einreicht; (3) wenn binnen der nämlichen Frist ein Drittel der Mitglieder des Gemeinderates ein solches Begehren stellt.
Wenn man diese Bestimmungen der Zürcher GO mit den entsprechenden Bestimmungen unserer GO (Die Gemeindesatzung kann die Durchführung der Volksbefragung und der Volksbefragung mit beschließendem Charakter vorsehen.) vergleicht, fällt einem der große Unterschied sofort ins Auge. Schreibt die eine GO Bürgerentscheide bei Satzungsänderungen, größeren Ausgaben, aufgrund von Bürgerbegehren und Gemeinderatsbeschlüssen verbindlich vor, überläßt es die andere GO dem Gemeinderat, ob dieser in der Satzung eine Befragung der oder eine Beschlußfassung durch die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger vorsehen will. "Der Gesetzgeber hätte ohne weiteres das Recht gehabt - ja, es wäre sogar der Normalfall -, daß er grundlegende Bestimmungen festschreibt und erst die Details dann die Verwaltungen festlegen. In diesem Fall hat der Gesetzgeber darauf verzichtet mit dem Argument «Gemeindenautonomie» - diese werden schon das Richtige machen.", erinnert sich Franz Pahl an die Diskussion in seiner Partei und in der zuständigen Gesetzgebungskommission des Regionalrates unter deren Präsidenten Sepp Kußtatscher. "Dieses Experiment ist schiefgegangen."
In der Tat hat die "Gemeindenautonomie" bunte Blüten getrieben. Mit Ausnahme von zwei Gemeinden (Lana und Sexten) sehen zwar alle den Bürgerentscheid auf Initiative der Bürgerinnen und Bürger vor, die praktische Ausübung dieses Stimmrechtes ist in vielen Gemeinden aber fast unmöglich gemacht worden. So müssen in Altrei, Auer und Proveis 30% der stimmberechtigten Frauen und Männer ein Bürgerbegehren unterstützen damit es zu einem Bürgerentscheid kommen kann, in 36 Gemeinden müssen es zwischen 20% und 30% der Stimmberechtigten sein, in 73 Gemeinden zwischen 10% und 20% und nur in 4 Gemeinden sind es weniger als 10%. Selbstverständlich müssen die Unterschriften in Anwesenheit eines Beamten, Notars oder Friedensrichters abgegeben werden, der dazu berechtigt ist, die Unterschriften zu beglaubigen. Das Promotorenkomitee, das den Abstimmungsantrag vor der Unterschriftensammlung einreicht, damit dieser von einer "Fachkommission" auf seine Zulässigkeit überprüft werden kann, muß in der Gemeinde Tramin aus mindestens 20, in der Gemeinde Algund aus mindestens 50 stimmberechtigten Frauen und Männer bestehen, in der Gemeinde Eppan, Kaltern und Ritten aus mindestens 1% der Stimmberechtigten, in der Gemeinde Salurn und Truden aus mindestens 2% der Stimmberechtigten und in der Gemeinde Franzensfeste aus mindestens 10%. Einige Gemeinderäte (Andrian, Gargazon, Hafling, Kaltern, Kuens, Margreid, Marling, Riffian, Schenna, Stilfs, Ulten, Welschnofen und Wengen) haben beschlossen, daß auch Minderjährige mit 15 oder 16 stimmberechtigt sein sollen. Andere wiederum wollen das von Fall zu Fall oder bei Abstimmungsanträgen zu Jugendthemen zulassen (Brixen, Eppan, Franzensfeste, Montan, Pfalzen, St. Martin im Passeier, Vahrn, Welsberg), in Kurtinig schließlich wird das bei Gerneindebefragungen erlaubt. In 113 Gemeinden ist das Erreichen einse Beteiligungsquorum von mehr als 50% der Stimmberechtigten die Voraussetzung dafür, daß der Bürgerentscheid gültig ist. In Kurtatsch müssen sich mehr als 60% der stimmberechtigten Frauen und Männer an der Abstimmung beteiligen, in Altrei und Branzoll mehr als zwei Drittel. Branzoll sieht zusätzlich vor, daß für die Gültigkeit der Abstimmung mindestens zwei Drittel der Abstimmenden entweder "Ja" oder "Nein" ankreuzen müssen. Dasselbe Zustimmungsquorum bezogen auf die abgegebenen Stimmen sieht auch die Gemeinde Nals vor, während Salurn sogar ein Zustimmungsquorum von 70% vorschreibt. Zum Vergleich: in Bayern oder in der Schweiz entscheidet immer die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Und es wird wohl auch noch nie ein Abgeordneter sein Mandat zurückgegeben haben, weil die Wahlbeteiligung geringer als 50% war!
In 51 Gemeinden sieht die Satzung vor, daß der Gemeinderat sich in jenen Fällen nicht an den Bürgerentscheid halten muß, wenn "er einen begründeten Schaden für die Gemeinde befurchtet". Die Gemeinde Sexten sieht in jedem Fall nur die Bürgerbefragung vor, und in Lana können die Bürgerinnen und Bürger nur einen Antrag auf Befragung stellen, während der Gemeinderat mit Zweidrittelmehrheit auch einen Bürgerentscheid anberaumen kann. "Wer ist hier der Souverän?", hat irgendwann Martin Bühler, Gemeinderat in Bülach (Zürich), die Frage in den Raum gestellt.
Armin Mutschlechner, Gemeinderat in Mühlbach, und Gregor Beikircher, Gemeinderat in Brixen, beklagen, daß der jeweilige Gemeinderat seit der Verabschiedung der Satzung im Sommer 1994 noch nicht imstande war, die von der Satzung vorgesehene Gemeindeverordnung zur Durchführung von Abstimmungen auszuarbeiten. Die beiden Gemeinden sind dabei aber keineswegs eine Ausnahme. In vielen Gemeinden würde heute der Versuch, ein Bürgerbegehren zu starten, ganz einfach daran scheitern, daß es diese Durchführungsverordnungen noch nicht gibt. Das hat den Gemeindenverband dazu veranlaßt, eine Mustervorlage einer solchen Durchführungsverordnung zu erarbeiten, als Hilfe für die säumigen Gemeinderäte. Daß diese Mustervorlage des Gemeindenverbandes nicht nur, wie von den Gemeindesatzungen vorgesehen, den "Vorgang der Information, der Wahlwerbung und der Abstimmung selbst, insbesondere der Aufstellung der Wählerlisten, der Einrichtung der Wahlsprengel und der Einsetzung der Wahlkommissionen" regelt, sondern in 29 Artikeln den gesamten Ablauf vom Bürgerbegehren bis zum Bürgerentscheid, läßt vermuten, daß der Gemeindenverband damit erreichen will, daß rechtlich mehr als zweifelhafte Bestimmungen aus den einzelnen Gemeindesatzungen wieder gestrichen werden (so wird z.B. im Artikel 2 dieser Mustervorlage vorgeschrieben, daß nur die "in den Wählerlisten der Gemeinde eingetragenen Bürger, welche zur Wahl des Gemeinderates zugelassen sind", auch abstimmungsberechtigt sind). Der Gemeindenverband ist damit für den Gesetzgeber eingesprungen und hat jene "grundlegenden Bestimmungen" ausgearbeitet, die eigentlich der Regionalrat schon in der GO von 1993 hätte verabschieden müssen.
Nun bleibt nur noch zu berichten, daß Lorenz Egger, Abteilungsdircktor der Abteilung "Örtliche Körperschaften" und damit Leiter der Gemeindeaufsichtsbehörde der Landesregierung zu erzählen wußte, daß das Verwaltungsgericht von Trient in einem Urteil der Gemeindeaufsichtsbehörde unserer Nachbarprovinz Recht gegeben hat, die einen Artikel der Gemeindesatzung von Riva del Garda für nicht zulässig erklärt hat, weil dieser den Bürgerentscheid vorsieht. Begründung des Verwaltungsgerichtes: das von der GO vorgesehene "referendum popolare propositivo" (im deutschen Text "Volksbefragung mit beschließendem Charakter", sprich Bürgerentscheid) ist kein "referendum popolare deliberativo", und nur unter letzterem sei ein Bürgerentscheld zu verstehen, der die gleiche Wirkung wie ein Gemeinderatsbeschluß hat. Im Klartext: für einen Bürgerentscheid auf Gemeindeebene fehlt derzeit jegliche rechtliche Grundlage. Womit der Ball endgültig wieder beim Regionalrat gelandet sein dürfte, der diese rechtlichen Grundlagen mit einer Überarbeitung der GO erst schaffen müßte. Fazit: Der Weg zum Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ist noch lang!